Crisis de deuda de Puerto Rico: Experto de la ONU advierte que los derechos humanos no pueden ser marginados por Juan Pablo Bohoslavsky, Experto Independiente sobre los efectos de la deuda externa sobre los derechos humanos

Ginebra, 9 de enero de 2017

Por varios años, Puerto Rico ha estado enfrentando una seria crisis financiera, económica y social. Actualmente, la isla, un territorio de los Estados Unidos de América, no tiene la capacidad de pagar cabalmente con su deuda pública de alrededor de 71.5 mil millones USD.¹/

Con el propósito de contribuir a una solución a la crisis de la deuda de Puerto Rico, el Congreso de los Estados Unidos estableció en junio del 2016 una Junta de Control y Administración Financiera para Puerto Rico². La Junta, constituida por siete miembros, no se estableció únicamente para asistir en la reestructuración de la deuda pública de Puerto Rico, sino que también se le confió el poder de aprobar el plan fiscal de Puerto Rico y, por lo tanto, de determinar las futuras políticas financieras de la isla.

Asegurar la estabilidad financiera, controlar la deuda pública y reducir déficits presupuestarios son tareas importantes. Existe también un amplio consenso en cuanto a que la administración fiscal, la transparencia financiera y el cobro de impuestos tienen que mejorar en Puerto Rico. No obstante, el alcanzar estas metas no debe darse a expensas de los derechos humanos.

En este contexto, en mayo del 2016, solicité una invitación oficial de parte de los Estados Unidos de América para poder realizar una visita investigativa a Puerto Rico. En septiembre del 2016, junto a otros expertos en derechos humanos de las Naciones Unidas en lo relativo a derechos a la alimentación, a la salud y a la vivienda, planteamos además varias preocupaciones en una carta  sobre la situación de Puerto Rico. Agradezco al Gobierno de los Estados Unidos de América por su breve respuesta fechada el 19 de octubre de 2016, y estoy a la espera de recibir respuestas sustantivas a nuestras preguntas de parte de las autoridades competentes en Washington, D.C. y San Juan, así como de la Junta de Control y Administracion Financiera. Dado que los asuntos planteados en nuestra carta continúan siendo temas de preocupación, y que un nuevo plan fiscal está pendiente de aprobación antes de que finalice este mes, he decidido expresar públicamente mis  preocupaciones.

Puerto Rico necesita una reducción substancial de la deuda

La Junta de Control Fiscal tiene la delicada tarea de supervisar la reestructuración de la deuda de Puerto Rico mediante un proceso oportuno, justo, eficiente y transparente. El objetivo debe ser reducir la deuda pública de Puerto Rico no sólo a  niveles que sean sostenibles financieramente, sino también socialmente.  La Junta debe asegurar que los derechos económicos, sociales y culturales no sean menoscabados con el objetivo de dar prioridad absoluta a los derechos de los acreedores, mediante la imposición de medidas de austeridad excesivas.

La economía debe servir a la gente no viceversa. La población de Puerto Rico no puede quedar como rehén de las conductas irresponsables del pasado en la toma y otorgamiento de préstamos. Las pérdidas deben ser distribuidas de manera justa. Esto significa que los tenedores de bonos, incluyendo a los inversionistas de fondos de alto riesgo (hedge funds), también deben asumir su parte equitativa de las pérdidas. Los inversionistas de fondos de alto riesgo – quienes portan una porción significativa de la deuda municipal del territorio – también están obligados por los principios de buena fe, sostenibilidad de deuda, corresponsabilidad y derechos humanos.

Puerto Rico no puede tolerar  más austeridad

Luego de diez años de depresión económica, recortes presupuestarios adicionales no contribuirán  a la recuperación económica, sino que menoscabarán la capacidad de proveer servicios públicos esenciales en las áreas de salud, educación y seguridad social.

Las medidas de austeridad enPuerto Rico han incluido aumentos de impuestos, congelación de salarios, suspensión de convenios colectivos, y una reducción de empleos gubernamentales de más de 27 por ciento desde el 2008. Estas medidas agravaron la recesión económica, provocaron un aumento en el desempleo, aceleraron los niveles de emigración de la isla, redujeron los ingresos tributarios y han resultado en una espiral descendente de contracción fiscal y económica.

Casi un 10 por ciento de todo/as los y las puertorriqueño/as han abandonado la isla buscando una mejor calidad de vida en el territorio continental de los Estados Unidos, usualmente personas jóvenes, que dejan atrás a una población de edad avanzada e indigente.. Durante la pasada década, la desigualdad económica en Puerto Rico ha aumentado significativamente, y en la actualidad es mayor a la encontrada en cualquier otro estado de los Estados Unidos. Casi la mitad de las personas en Puerto Rico viven bajo el nivel oficial de pobreza, lo cual también constituye una tasa mucho más alta en comparación con la observada en cualquier otro estado de los Estados Unidos. Se estima que el 70 por ciento de los hogares con un solo jefe de familia y el 57 por ciento de los niños se encuentran viviendo en la pobreza.

El futuro plan fiscal de Puerto Rico tiene que evitar causar más daño a un creciente grupo de personas que ya viven en situación de vulnerabilidad. Las medidas de reforma que se planifiquen deben asegurar que los derechos a la salud, a la alimentación, la vivienda y la seguridad social no sean menoscabados más de lo que ya se han visto afectados.

Me preocupa que la Junta de Control y Administración Financiera tenga la opinión de que la consolidación fiscal requiere adicionales recortes sustanciales a la educación y los servicios de salud³. Aunque es necesario enfocarse en reformas que mejoren la prestación de servicios y ahorren fondos públicos, la experiencia demuestra que hay limitaciones en cuanto a lo que se puede lograr sin menoscabar los derechos a la educación y a la salud. La habilidad de los sistemas de salud y educación para compensar por recortes presupuestarios mediante mejoras en eficiencia es limitada. Cualquier reforma debe se llevada a cabo cuidadosamente , en períodos realistas, y evitando limitaciones adicionales a la accesibilidad, asequibilidad y calidad de los servicios públicos.

Por lo dicho anteriormente, acojo positivamente las opiniones expresadas por el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos  respecto a que es necesaria una reestructuración de deuda que sea realista, para remover la proyección de incertidumbre que pesa sobre la economía y crear una situación en la cual Puerto Rico pueda implementar reformas que fomenten el crecimiento. Debe evitarse una reestructuración insuficiente de la deuda, basada en presunciones irrealistas de crecimiento.

Comparto además su opinión respecto a que depender excesivamente de austeridad fiscal sería contraproducente al crecimiento y a la sostenibilidad de deuda, particularmente en periodos prolongados de contracción económica⁴. En el contexto actual, la asignación de fondos adecuados para atender a grupos vulnerables, así como la prestación de servicios esenciales, no son sólo elementos cruciales para reducir la emigración y preservar la base contributiva, sino que también son condiciones necesarias para asegurar la protección de los derechos económicos y sociales de las personas en Puerto Rico.

Derecho a la salud

Me preocupa especialmente  el deterioro del sistema público de salud en Puerto Rico, el cual además de enfrentar dificultades para asimilar recortes presupuestarios, tiene también que lidiar con una emigración sin precedentes de profesionales de la medicina. Adicionalmente,  Puerto Rico se ha enfrentado a un brote del virus de Zika que ha puesto en peligro a una quinta parte de la población de la isla, al tiempo que las limitaciones financieras han dificultado una respuesta oportuna e integral para prevenirlo⁵.

En promedio, cada día un médico está abandonando la isla para reasentarse en el territorio continental de Estados Unidos dadas las alta disparidades en ganancias para profesionales médicos.. Los puertorriqueños están en riesgo de perder acceso tanto a médicos de cuidado primario como a especialistas, mientras que un número creciente de plantas hospitalarias están siendo cerradas. Los sistemas públicos de seguro médico dirigidos a asegurar un acceso asequible al cuidado médico para personas con bajos ingresos se mantienen en funcionamiento únicamente gracias a los fondos provistos bajo la Ley de Cuidado de Salud Asequible. Sin embargo, se se espera que estos fondos expiren a finales de 2017.

Si no se encuentra una solución pronto, muchas y muchos puertorriqueños podrían quedarse sin seguro médico alguno, con un impacto adverso y serio a su derecho a la salud.

Comparado a los estados de Estados Unidos, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico recibe menos apoyo federal para sus sistemas públicos de seguro médico dirigidos a familias con bajos ingresos. Según algunos análisis, cerca de la tercera parte de la deuda pública de Puerto Rico se debe a que el gobierno territorial se vió obligado a emitir bonos para cumplir con sus obligaciones de salud pública y compensar así   décadas de financiamiento federal insuficiente a Medicaid y a otros sistemas de salud.

Por consiguiente, acojo favorablemente que el Grupo de Trabajo sobre Puerto Rico del Congreso haya recomendado en su informe emitido el 20 de diciembre de 2016 un financiamiento federal más justo para sistemas de salud y más créditos contributivos para familias⁶. La reducción de la carga tributaria de familias con niños sería una de las muchas medidas requeridas para combatir niveles intolerables de pobreza en la isla.

Situación de personas con discapacidad 

La crisis de deuda de Puerto Rico también ha puesto de relieve políticas discriminatorias que afectan a personas con discapacidad . Por cuarenta años, el Congreso de Estados Unidos se ha negado a brindar a las y los residentes de Puerto Rico las mismas ayudas económicas que brinda a personas con discapacidad en los cincuenta Estados bajo el programa federal Seguridad de Ingreso Suplementario (SSI por sus siglas en inglés). Las personas con discapacidad en Puerto Rico son excluidas de este programa, y dependen de ayudas más limitadas provistas a través del programa federal Ayuda para los Ancianos, Ciegos e Incapacitados. En promedio, reciben solamente 74 USD para gastos mensuales de subsistencia, mientras que los residentes de los Estados de EEUU reciben en promedio 540 USD en ayudas⁷.

Los costos reales de vida no justifican diferencias tan grandes en cuanto a ayudas públicas. Bajo el derecho internacional, los Estados Unidos de América tiene la responsabilidad de asegurar que los derechos sociales de todos los individuos que viven bajo su jurisdicción estén plenamente protegidos. Los programas federales no deben discriminar, directa o indirectamente, a las personas que viven en Puerto Rico a través de ayudas  económicas significativamente reducidas por cada beneficiario elegible en los varios sistemas de ayuda social y médica.

Derechos a la alimentación y a una vivienda adecuada  

Me preocupa que muchos residentes carecen de capacidad económica para cubrir sus necesidades básicas. El derecho a alimentación adecuada implica que ésta debe ser económicamente accesible, sin necesidad de comprometer ninguna otra necesidad básica. Según estadísticas oficiales, un 37.7 por ciento de los hogares puertorriqueños recibe cupones de alimentos para asistir en la compra de comida. Las escuelas están invirtiendo una cantidad significativa de sus fondos para proveer a sus alumnos al menos una comida decente al día. Puerto Rico ha cerrado ya 150 escuelas y se anticipa que este número pueda aumentar a casi a 600 en los próximos cinco años, lo cual implica que quedarían clausuradas casi la mitad de las escuelas públicas de la isla. Este número supera por mucho la cantidad de escuelas que tendrían que cerrar debido a la emigración de familias con niños.

Durante la pasada década, las ejecuciones hipotecarias casi se han duplicado, y ha habido preocupación respecto a un número creciente de residentes que, al no poder pagar sus facturas de servicios públicos, enfrentan órdenes de desahucio y desconexión de servicios de luz y agua. La institución Servicios Legales de Puerto Rico, la cual brinda asistencia legal a personas que viven en pobreza en relación a desahucios, controversias de custodia y otros asuntos civiles, se ha visto obligada a despedir a cincuenta y seis de sus doscientos ochenta y ocho empleados a causa de los recortes presupuestarios⁸.

Derechos a la seguridad social y a condiciones de trabajo justas y equitativas

También me causa preocupación las propuestas emitidas por la Junta de Control Financiero de debilitar los estándares laborales, incluyendo reglamentos relacionados a indemnización por despido, horarios flexibles, retención de empleados y días de vacaciones y pensiones⁹. En muchos casos, tales reformas no han resultado en aumentos en el empleo o en un mayor crecimiento económico, sino en el menoscabo de los derechos de los trabajadores y en el aumento  del número de personas empleadas en trabajos precarios y mal pagados¹⁰.

Se espera que el sistema público de pensión más grande de Puerto Rico se quede sin dinero en dos años, y los tres sistemas de pensión de la isla han reportado tener un déficit de financiación de 43 mil millones USD.. Por ende, me preocupa cómo las pensiones futuras podrán mantener  niveles adecuados para asegurar que toda persona mayor pueda disfrutar de una vida digna.

Derecho a participar en asuntos públicos 

Acojo favorablemente que la Junta de Control y Administración Financiera haya invitado al público a presentar comentarios respecto al Plan Fiscal presentado por el Gobierno de Puerto Rico, y que haya publicado todos los comentarios recibidos. Es absolutamente necesario que la población afectada no solamente sea consultada, sino también que los ciudadanos puedan decidir respecto a reformas económicas importantes que afecten su futuro a través de procedimientos democráticos. El derecho a participar en asuntos públicos es un derecho humano fundamental que no debe ser menoscabado por órganos  tecnocráticos de toma de decisiones que no estan sujetos a controles y no tienen que responder a los más afectados por sus decisiones. Esto hace que sea aún más  importante asegurar que los miembros de la Junta de Control y Administración Financiera sean totalmente independientes y que no incurran en ningún conflicto de interés.

La austeridad y los derechos humanos

Las medidas de austeridad que afecten adversamente el disfrute de derechos económicos, sociales y culturales sólo son admisibles en circunstancias excepcionales, si son inevitables, de naturaleza temporal y si se aplican de una manera no discriminatoria. Siempre tienen que ser justificadas. Sólo podrán cumplir con el derecho internacional de los derechos humanos si no existen otras políticas alternativas disponibles que aseguren una protección más amplia de los derechos¹¹. En el contexto de Puerto Rico, una reducción  significativa de la deuda tiene obviamente que ser considerada en primer  término¹².

Las medidas de consolidación fiscal deben asegurar la protección de individuos y grupos en situación de vulnerabilidad, y nunca deben violar las obligaciones de derechos humanos. Una de estas obligaciones fundamentales es que los Estados deben establecer un salario  mínimo que no sea discriminatorios ni derogable, y que guarde relación con el costo de vida para así asegurar una vida decente para los trabajadores y sus familias¹³. Esto tiene que ser considerado al momento de discutir una potencial reducción del salario mínimo en Puerto Rico para trabajadores de menos de veinticinco años de edad.

De manera complementaria los Estados deben, antes de implementar medidas de consolidación fiscal o de reforma estructural, realizar una evaluación independiente y rigurosa del impacto que estas puedan tener en el disfrute de derechos humanos¹⁴. Es necesario además que se realice  una auditorÍa integral de la deuda. Aunque la legislatura territorial estableció una comisión para auditar la deuda pública de Puerto Rico en julio del 2015, por razón de insuficiencia de fondos el trabajo de la comisión se ha dificultado de manera considerable.

A muchas personas  en los Estados Unidos de América les preocupa la situación en Puerto Rico. El deterioro de derechos económicos, sociales y culturales en Puerto Rico también fue planteado previamente en el presente año en una audiencia pública ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos¹⁵. El 19 de mayo de 2016 solicité una invitación de parte de los Estados Unidos de América para realizar una visita investigativa la isla. Mi objetivo es contribuir a alcanzar soluciones respetuosas de los derechos humanos  frente a los serios retos económicos y fiscales que enfrenta la isla,. Espero que esta visita pueda realizarse en un futuro cercano.

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Este comunicado ha sido emitido por el Experto Independiente sobre los efectos de la deuda externa y otras obligaciones financieras internacionales relacionadas de los Estados sobre el pleno disfrute de todos los derechos humanos, en particular los derechos económicos, sociales y culturales, el señor Juan Pablo Bohoslavsky.

Esta declaración es respaldada por la Relatora Especial sobre el derecho a la alimentación, la señora Hilal Elver; el Relator Especial sobre el derecho de toda persona a disfrutar del mayor estándar obtenible de salud física y mental, el señor Dainius Pūras; la Relatora Especial sobre vivienda adecuada como componente del derecho a un estándar de vida adecuado, y sobre el derecho a la no discriminación en este contexto, la señora Leilani Farha; y la Relatora Especial sobre los derechos de personas con discapacidad, la señora Catalina Devandas Aguilar.

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1/ Ver Commonwealth of Puerto Rico, Financial Information and Operating Data Report, 18 de diciembre de 2016.

2/ Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act, 48 USC 2101.

3/ Ver Letter of the Financial Oversight and Management Board of Puerto Rico, to the Governor and Governor-elect of Puerto Rico, fechada 20 de diciembre de 2016.

4/ Ver Letter of the United States Secretary of the Treasury to the Chairman of the Fiscal Oversight and Management Board for Puerto Rico, del 16 de noviembre de 2016.

5/ Ver la nota actualizadora emitida por la Casa Blanca respecto a la crisis humanitaria en PuertoRico, 19 de abril de 2016.

6/ Congressional Task Force on Economic Growth in Puerto, Report to the House and Senate, 20 de diciembre de 2016.

7/ Ver por ejemplo Robin Respaut, Deserted Island: The disabled in Puerto Rico fend for themselves after decades of U.S. neglects, Reuters, 9 de diciembre de 2016 en www.reuters.com/investigates/special-report/usa-puertorico-disability

8/ Ver nota 5 arriba.

9/ Ibid.

10/ El Experto Independiente estará presentado un informe temático sobre derechos laborales en el contexto de políticas de ajuste estructural a la sesión venidera del Consejo de Derechos Humanos en marzo del 2017.

11/ Ver comunicado del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre deuda pública y austeridad, UN Doc. E/C.12/2016/1.

12/ Vea también mi informe a la Asamblea General, UN Doc. A/70/275, disponible en: www.undocs.org/A/70/275.

13/ Ver CESCR, General Comment No. 23, párr. 65, UN Doc. E/C.12/GC/23.

14/ Ver UN Doc. E/C.12/2016/1, nota 11 arriba, párr. 11.

15/ Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Report 157 period of sessions, 2 al 15 de abril de 2015, pág. 13.