Experto Independiente de las Naciones Unidas sobre los efectos de la deuda externa, y otras obligaciones financieras internacionales de los Estados, sobre el ejercicio pleno de todos los derechos humanos, en particular, los derechos económicos, sociales y culturales, Dr. Cephas Lumina

Visita a la Argentina, 18 al 29 de noviembre de 2013

DECLARACIÓN AL FINALIZAR SU MISIÓN
Buenos Aires, 29 de noviembre de 2013

Representantes de los medios de comunicación, señoras y señores,

Me complace tener la oportunidad de dirigirme a ustedes al término de la visita oficial que, por invitación del gobierno, realicé a la Argentina, a partir del 18 de noviembre.

El principal objetivo de mi visita era evaluar el impacto que tiene la carga de la deuda externa del país y la reestructuración de la deuda, sobre la capacidad del gobierno de asegurar el ejercicio de todos los derechos humanos, en particular los derechos económicos, sociales y culturales, y el derecho al desarrollo. Como sabrán, la Argentina enfrenta en este momento litigios entablados por “fondos buitre” en los tribunales de Nueva York, y por ello consideré las implicancias más amplias de esta cuestión.

Mantuve reuniones muy esclarecedoras con altos funcionarios del gobierno, con la vicepresidenta de la Corte Suprema de Justicia, con el Defensor del Pueblo de la Nación, con representantes del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal Nro. 2, y del Banco Central de la República Argentina. Asimismo, me reuní con representantes del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo, del equipo de Naciones Unidas en el país, con integrantes de organizaciones de la sociedad civil y académicos.

La semana pasada, visité el Museo de la Deuda Externa de la Facultad de Ciencias Económicas -Universidad de Buenos Aires-, y esta semana me trasladé a Córdoba y Florencio Varela, donde mantuve reuniones con representantes de las organizaciones de la sociedad civil y académicos.

Lamentablemente no tuve la oportunidad de reunirme con las comisiones del Congreso responsables de asuntos sociales y económicos, tal como lo había solicitado. El Congreso desempeña un importante papel legislativo y de supervisión en relación con cuestiones presupuestarias y de gestión de la deuda pública, por lo cual su visión es crucial para una evaluación completa de la situación.

Presentaré un informe completo con mis conclusiones y recomendaciones ante el Consejo de Derechos Humanos, en marzo de 2014. No obstante, quisiera compartir con ustedes algunas conclusiones y recomendaciones preliminares.

Obligaciones de la Argentina respecto de los derechos humanos

La reforma constitucional de 1994 otorgó rango constitucional a varios tratados internacionales de derechos humanos, incluido el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Dichos tratados gozan de supremacía jurídica sobre cualquier ley, decreto, fallo judicial u otros acuerdos internacionales. En virtud del artículo 2 del PIDESC, Argentina debe hacer uso del “máximo de los recursos de que disponga” para asegurar la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto, incluidos el derecho a la alimentación, a la salud, a la educación, a la seguridad social y al trabajo. De esto se deriva que el Estado tiene la obligación de asegurar que estos derechos se cumplan de manera adecuada, antes de utilizar recursos públicos para lograr otros objetivos del Estado no relacionados con los derechos humanos, como el servicio de la deuda. El Estado debe, por lo menos, asegurar la satisfacción de niveles esenciales mínimos de cada derecho económico, social y cultural.

En este contexto también quisiera mencionar los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre Deuda Externa y Derechos Humanos (A/HRC/20/23) que desarrollé y que recibieron el aval del Consejo de Derechos Humanos, en junio de 2012. Los Principios subrayan la supremacía de los derechos humanos en relación con las decisiones de toma y otorgamiento de préstamos por parte de los Estados. Establecen que todos los Estados deben adoptar políticas y medidas efectivas tendientes a crear condiciones que aseguren el pleno ejercicio de todos los derechos humanos, tomando en consideración el impacto negativo que puedan tener el servicio de la deuda externa y la adopción de políticas de reforma económica vinculadas al tema.

Quisiera felicitar al gobierno por las políticas adoptadas en pos de mejorar el bienestar de la población, y lo insto a intensificar sus esfuerzos en este sentido asegurando, entre otras cosas, que sus políticas en materia de deuda externa se rijan por los lineamientos de los Principios Rectores de las Naciones Unidas, como así también por las obligaciones del Estado, reflejadas en la Constitución y en los tratados de derechos humanos ratificados por la Argentina.

En la actualidad hay varios programas financiados por el Banco Mundial en el país, y está por aprobarse una nueva “estrategia de asociación con el país” por un término de tres años. Sin embargo, se me transmitió la preocupación de que algunos de estos programas puedan violar derechos humanos, dado que el Banco no toma en cuenta tales derechos al diseñar sus políticas de préstamo. Un ejemplo en este sentido es la Asignación Universal por Hijo, que fue financiada en sus inicios mediante un préstamo de USD450 millones. Se comentó que los criterios para la inclusión en este programa de transferencia hacen una distinción entre los trabajadores del sector formal e informal, lo que puede infringir el derecho constitucional a la igualdad. El gobierno señaló que estas “distinciones” buscan servir de incentivo para que quienes se desempeñan en un empleo informal o se encuentran desempleados, se aseguren de que sus hijos asistan a la escuela y reciban atención primaria de la salud.

No obstante, es importante señalar que los Principios Rectores de las Naciones Unidas también hacen hincapié en que las instituciones financieras internacionales (como el Banco Mundial), así como las empresas privadas, tienen la obligación de respetar los derechos humanos. Esto implica que el Banco tiene el deber de abstenerse de formular, adoptar, financiar e implementar políticas y programas que, directa o indirectamente, pongan en peligro el goce de los derechos humanos.

Felicito a la Corte Suprema por el importante papel que desempeñó en la protección de los derechos sociales y económicos en varias causas, en las que, entre otras cosas, se aseguró el acceso a medicamentos para todos los portadores de VIH, se defendió el derecho a la alimentación, y se revocaron recortes salariales al sector público con posterioridad a la crisis de la deuda.

La crisis de la deuda y sus secuelas

El problema de la deuda de la Argentina tiene una larga historia que no corresponde reproducir aquí. Gran parte de la deuda que el país está pagando fue tomada en circunstancias cuestionables, en particular durante el período de la dictadura militar en las décadas de 1970 y 1980. Durante ese período, los bancos, las instituciones financieras internacionales y otros países continuaron otorgando préstamos a la Argentina y, de ese modo, no sólo financiaban proyectos de infraestructura, sino que apoyaban indirectamente a un gobierno ilegítimo que reprimía y hacía desaparecer a sus opositores. Huelga decir que la deuda del país aumentó exponencialmente. Surgen entonces preguntas relacionadas con la legitimidad de la deuda asumida durante la dictadura militar, la cual debe ser examinada en forma exhaustiva.

Entre 1989 y 1999, la deuda aumentó en un 123 por ciento mientras que los pagos de intereses aumentaron en un 253 por ciento. Debe señalarse que en aquel momento el país estaba obligado a aplicar estrictos ajustes económicos que implicaban privatizaciones, liberalización financiera y del comercio, y un tipo de cambio fijo de 1 a 1 entre el peso y el dólar estadounidense. Si bien la esperanza era que la entrada de capitales extranjeros estimulara el crecimiento económico y el bienestar general, los resultados fueron desastrosos. La deuda del país se incrementó, al tiempo que aumentaron la pobreza y la desigualdad.

Las reestructuraciones de los años 2005 y 2010 le permitieron al país reducir su deuda. Según cifras oficiales del Ministerio de Economía, al 30 de junio de 2013, el total de la deuda pública era de USD196.000 millones, mientras que el total de la deuda externa era de aproximadamente USD135.000 millones. Se adeudan aproximadamente USD25.000 millones a instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, y a los acreedores del Club de París. No obstante, estas cifras no incluyen los bonos en manos de acreedores que no participaron de las reestructuraciones de 2005 y 2010, que se estiman en USD11.500 millones.

De todos modos, el servicio de la deuda sigue implicando un alto costo para el país. Su exclusión de los mercados financieros internacionales obligó al gobierno a recurrir a sus reservas de divisas para afrontar el servicio de la deuda. Dichas reservas mermaron significativamente de aproximadamente USD50.000 millones a menos de USD33.000 millones. De continuar esta tendencia, el gobierno podría enfrentar dificultades para pagar sus deudas.

Según la información que recibí, se prevé que, en 2014, el 9,0 por ciento del total del presupuesto nacional (superior al 6,4 por ciento del 2013) sea utilizado sólo para el servicio de la deuda, superando los fondos asignados al sector educativo nacional (5,4 por ciento) o al sector salud (1,9 por ciento). Debe decirse, sin embargo, que la educación y la atención de la salud son, en gran medida, de competencia de las provincias, por lo cual es probable que el presupuesto nacional no sea completamente representativo del gasto real del gobierno en salud y educación.

Impacto de la deuda sobre los derechos humanos

Se reconoce, en general, que la crisis de la deuda que se produjo a principios de los años 2000, tuvo un gran impacto sobre un amplio espectro de los derechos humanos, lo que incluye el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la salud y a la educación. Sin embargo, la reestructuración de la deuda le permitió al Gobierno un mayor espacio fiscal para invertir en el sector social. Asimismo, desde 2003, el Gobierno ha instrumentado una serie de políticas para promover el crecimiento económico con inclusión social. Por ejemplo, como resultado de las políticas proactivas para la creación de empleo, la tasa de desempleo cayó por debajo del 10 por ciento hacia fines de 2006 y, según las estimaciones oficiales, se encuentra en un 6,8 por ciento en la actualidad. El incremento del empleo formal y un régimen simplificado para pequeños contribuyentes (el monotributo) ha logrado asegurar que cada vez más trabajadores tengan acceso a la seguridad social. El empleo informal, no registrado, se redujo del 43,4 por ciento en 2003 al 33,3 por ciento en 2011, retrotrayéndose a los niveles de mediados de la década del noventa.

Dicho espacio fiscal adicional también le ha permitido al Gobierno expandir su protección social mediante pensiones mínimas, no contributivas a partir de 2005, lo que incrementó la cobertura general de pensiones para los adultos mayores, del 67 por ciento en el 2005 al 96 por ciento en el corriente año. En el mes de noviembre de 2009, se introdujo una Asignación Universal por Hijo para todos los menores de 18 años. Esta asignación beneficia a los niños cuyos padres no tienen empleo, o bien trabajan en el sector informal, y no aportan a ningún fondo de seguridad social. En abril de 2013, un total de 3,28 millones de niños recibían este beneficio.

Todos estos esfuerzos resultan encomiables aunque quedan aún desafíos por delante, en especial en relación con la pobreza y la inclusión social. Aún cuando se reconoce que, en términos generales, se ha reducido significativamente la pobreza desde la crisis de la deuda en 2001/2002, en años recientes las estadísticas oficiales relacionadas con la pobreza y los índices de precios al consumidor han sido objeto de mucho debate. Las estadísticas del INDEC muestran que los niveles de pobreza y de indigencia han disminuido en forma constante desde 2003 a un 4,7 y 1,4 por ciento, respectivamente (según los últimos datos disponibles). Sin embargo, las instituciones de investigación independientes como, por ejemplo, el Instituto de Investigación Social, Económica y Política Ciudadana (ISEPCi) estima que casi un cuarto de la población argentina (24,05 por ciento) vive en la pobreza, y que 5,6 por ciento lo hace en la indigencia. El Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Facultad de Ciencias Económicas -Pontificia Universidad Católica Argentina- y otros institutos de investigación han presentado estadísticas similares.

Mi intención no es extraer conclusiones sobre estas divergencias en las estadísticas. Más bien me gustaría resaltar que la lucha contra la pobreza es un proceso a largo plazo, que exige mucha inversión y que, a pesar del gran progreso logrado, quedan por delante desafíos en relación con un segmento importante de la población que aún vive en una situación de extrema pobreza, aunque puede resultar controvertida su dimensión real.

En particular, considero que el Gobierno debería realizar mayores esfuerzos por evaluar el impacto de sus políticas sociales desde la perspectiva de los derechos humanos. Por ejemplo, sería necesario estudiar si las medidas existentes, y los beneficios correspondientes, alcanzan para cumplir con los niveles mínimos esenciales de aquellos derechos sociales enumerados en los tratados internacionales sobre derechos humanos, y si dichos niveles son suficientes para sacar a los pobres de la pobreza.

En relación con la atención de la salud, el sistema de salud pública proporciona un acceso universal. Sin embargo, según la provincia, región o localidad, existen discrepancias en la calidad y el acceso a los servicios de atención de la salud. Los gastos en salud representan alrededor del 10 por ciento del PBI, lo que representa una cifra más elevada que en otros países latinoamericanos, pero dichos recursos no se distribuyen de un modo parejo. Alrededor del 8 por ciento del PBI que se asigna a gastos en salud atiende al 64 por ciento de la población que cuenta con un seguro de salud privado, o que se encuentra cubierto por una obra social, mientras que el restante 36 por ciento que depende exclusivamente de los servicios de salud pública, recibe solamente el 2 por ciento del PBI.

La Relatora Especial sobre el derecho a una vivienda digna visitó la Argentina en abril de 2011. Muchos de los desafíos expresados en su informe (A/HRC/19/53/Add.1) siguen vigentes. Según la información recibida, sólo alrededor de un uno por ciento del presupuesto nacional se utiliza para solucionar los problemas relacionados con la vivienda. Esto resulta un fuerte contraste con el 9 por ciento del presupuesto nacional que se espera será absorbido por los pagos inherentes al servicio de la deuda en 2014.

Necesidad de contar con una auditoria de la deuda pública

Los Principios Rectores sobre la Deuda Externa y los Derechos Humanos exigen que cada Estado prestatario lleve a cabo auditorías periódicas -transparentes y participativas- de sus carteras de deuda. Dichas auditorías promueven la rendición de cuentas en la gestión de la deuda pública, y pueden resultar de gran utilidad para futuras decisiones del Estado sobre préstamos, así como para su estrategia de deuda, gastos en planes de desarrollo y la efectividad de los derechos humanos.

Tal como se mencionó con anterioridad, se han planteado inquietudes en relación con la legitimidad de algunas de las deudas contraídas con anterioridad a la crisis de 2001, lo que incluye denuncias penales respecto de la manera en que se contrajo dicha deuda. El 13 de julio de 2000, el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal Nro. 2 halló elementos delictivos y otras irregularidades vinculadas con la deuda acumulada durante la dictadura militar (véase Olmos, Alejandro s/Denuncia, Causa N° 14,467). Dado que la prescripción de la causa impidió la condena de los acusados, el Tribunal decidió enviar sus conclusiones al Congreso para que éste tomara las medidas necesarias a fin de ayudar al país a abordar el problema de la deuda. A mi mejor saber y entender, el Congreso no ha abordado las cuestiones identificadas en esta causa. Y como ya mencioné, no pude reunirme con los legisladores a fin de conversar sobre el tema.

Esto es lamentable en vista de los desafíos que plantea para el país el problema de la deuda. Resulta crítico que toda estrategia que aborde el problema de la deuda del país de un modo contundente, incluya una auditoría transparente y participativa para evaluar la legitimidad o no de la deuda. Conforme al derecho internacional, las deudas contraídas por regímenes que no son representativos, y no utilizadas para el beneficio de la gente son odiosas y no deben pagarse. En este sentido, insto a que los acreedores internacionales del país presten su apoyo a una auditoría transparente y participativa de la deuda, y dejen sin efecto, sin condicionamiento alguno, cualquier reclamo que pudieran tener si la auditoría hallase que estas deudas son odiosas.

Litigios de los fondos buitre

Como ya expresé con anterioridad, en la actualidad, la Argentina enfrenta demandas entabladas por los “fondos buitre” en los Estados Unidos de Norteamérica. No es mi intención debatir los argumentos del juicio, pero sí quisiera compartir brevemente con ustedes mis inquietudes al respecto. En primer lugar, en tanto admito que un mercado secundario para la deuda es una característica importante de la toma y el otorgamiento de préstamos soberanos, no creo que los fondos buitre jueguen un papel útil en el mercado. Por el contrario, estas entidades avaras actúan como depredadores de otros acreedores y de los países endeudados. Es importante observar que, al negarse a participar de las reestructuraciones, los fondos buitre dificultan aún más la reestructuración de la deuda y la tornan más incierta. La incertidumbre resultante, y el hecho de forzar a los deudores a pagar a los acreedores individuales mucho más de lo que se acordó con otros acreedores, daña a los países endeudados.

En segundo lugar, las implicancias de la sentencia del Tribunal de Apelaciones de Nueva York en la causa NML Capital Ltd. c/ la República Argentina va más allá del caso particular de este país. El fallo refuerza esencialmente la noción entre los acreedores de que negarse a participar en la reestructuración de la deuda soberana, y entablar demandas para la recuperación del valor nominal total de la deuda, con más los intereses, es un camino apropiado a seguir. En mi opinión y en la de muchos otros, incluido el Fondo Monetario Internacional, la decisión habrá de socavar la capacidad de aquellos países que enfrentan dificultades similares para reestructurar su deuda de manera ordenada, oportuna, justa y eficiente.

Finalmente, el litigio de los “fondos buitre” puede llegar a socavar la capacidad del Estado argentino para cumplir con sus compromisos en relación con los derechos humanos, e implementar su agenda de desarrollo. Debe observarse que estos Fondos que adquirieron bonos argentinos en el mercado secundario a un descuento importante, y ahora persiguen el pago de montos que rayan con lo inmoral, sostienen que la Argentina tiene la capacidad de pagarles. Por su propia conveniencia ignoran la obligación primordial del Estado de establecer las condiciones en las que los pueblos pueden vivir con dignidad.

La Argentina ha logrado avances significativos respecto de la mejora en las condiciones sociales de su población. No debe permitirse que los fondos buitre y las decisiones de financiamiento irresponsables restrinjan ese progreso. Por lo tanto, apoyo firmemente la postura del Gobierno de no ceder ante las demandas irrazonables de algunos fondos buitre que continúan litigando contra el país en tribunales extranjeros.

En este sentido, reitero mi llamado para que todos los países le den prioridad a la aprobación de legislación que limite la capacidad de los inversores inescrupulosos, en sus intentos por obtener ganancias inmorales a expensas de los más pobres y vulnerables, mediante litigios prolongados. Dicha legislación no afectará a los inversores legítimos del mercado de deuda secundario, pero sin duda será un avance importante para limitar el comportamiento depredador de los fondos buitre.

Asimismo, la comunidad internacional debería intensificar sus esfuerzos por establecer un marco normativo internacional que favorezca la solución de los problemas de deuda soberana de un modo imparcial, eficiente y sensible a los derechos.

Para concluir, durante la preparación del informe que presentaré ante el Consejo, quedo a disposición para continuar con el diálogo constructivo que inicié con el Gobierno en ocasión de mi visita.

Muchas Gracias.