B. Informes alternativos
1. Aportación de la sociedad civil/ institución nacional de derechos humanos al ciclo de presentación de informes
La presentación de informes sobre la Convención no es un hecho único ni aislado, sino un proceso al que las organizaciones
de la sociedad civil y las instituciones nacionales de derechos humanos pueden realizar aportaciones durante sus diferentes
etapas. Debe prestarse especial atención a la participación de las organizaciones que representan a las personas con discapacidad,
teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 35 4) y 4 3) de la Convención. El proceso global se desarrolla de la manera
siguiente (se indica cuándo pueden influir las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones nacionales de derechos
humanos):
-
Redacción del informe del Estado parte: el Estado parte se encarga de preparar sus informes inicial y periódicos. En algunos países, el Estado se pone en contacto
con la sociedad civil y las instituciones nacionales de derechos humanos cuando prepara el informe. Estas pueden celebrar
consultas con organizaciones clave o distribuir el informe para que lo examinen. Algunos países incluyen las opiniones de
la sociedad civil como anexo del informe. Incluso cuando no se den esas prácticas, las organizaciones de la sociedad civil
y las instituciones nacionales de derechos humanos pueden intentar hacer oír su voz en relación con la preparación y el contenido
del informe, para lo cual se ponen en contacto con los organismos gubernamentales encargados de las cuestiones relativas a
la aplicación de la Convención o, en caso de que exista, con el mecanismo de coordinación.
-
Preparación de la lista de cuestiones: sobre la base del informe del Estado parte, el Comité elabora una lista de cuestiones como preparación para el diálogo constructivo
con el Estado parte. Este debe proporcionar, además, respuestas a la lista de cuestiones antes del período de sesiones, lo que sirve para centrar el debate. Las organizaciones de la sociedad civil pueden suministrar información
cuando el Estado parte presente su informe y, de esa manera, pueden influir en la lista de cuestiones que se transmiten al
Estado para que las aclare en preparación del diálogo interactivo. Además, las organizaciones de la sociedad civil pueden
proporcionar respuestas a la lista de cuestiones, lo que sirve para que el Comité cuente con la información más amplia posible.
-
Período de sesiones del Comité: durante el período de sesiones del Comité, las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones nacionales de derechos
humanos pueden desempeñar un papel activo. El Comité se reúne por lo general con organizaciones de la sociedad civil e instituciones
nacionales de derechos humanos relacionadas con el país que presenta el informe para escuchar cuestiones de interés y preocupaciones.
Los particulares también pueden aprovechar la oportunidad de encontrarse en Ginebra para reunirse con miembros del Comité
a fin de examinar diversos problemas de aplicación con los que tropiezan a nivel nacional. Las organizaciones de la sociedad
civil y las instituciones nacionales de derechos humanos también pueden estar presentes durante el diálogo con el Estado parte.
La participación en el diálogo puede servir para aclarar en que se basó el Comité para formular sus diferentes observaciones
finales, lo que a su vez puede servir para el seguimiento ulterior a nivel del país.
-
Seguimiento de las observaciones finales: las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones nacionales de derechos humanos desempeñan un papel fundamental
en el seguimiento. Aunque la responsabilidad final respecto de la aplicación de las observaciones finales recae en el gobierno,
las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones nacionales de derechos humanos también pueden desempeñar una función
que se examina con más detalle más abajo.
2. ¿Qué son los informes alternativos?
Los informes alternativos constituyen un medio —ciertamente de destacada importancia— para que la sociedad civil y las instituciones
nacionales de derechos humanos puedan influir en el proceso de presentación de informes. No existe una definición precisa
de lo que constituye un informe alternativo ni existe un formato concreto que haya de seguirse. En general, un informe alternativo
proporciona al Comité datos complementarios a los suministrados por el Estado parte con el fin de que el Comité disponga de
la información más completa posible.
Un informe alternativo no se opone forzosamente al informe del Estado, sino que sencillamente se suma a él o proporciona una
perspectiva alternativa sobre cuestiones planteadas en el informe del Estado. No obstante, si el informe de un Estado no incluye
datos sumamente precisos o actualizados, el informe alternativo puede alertar al Comité de esa situación.
Mediante el suministro de información complementaria, el objetivo final del informe alternativo es garantizar que se formulen
las observaciones finales y las recomendaciones más pertinentes como ayuda para la aplicación en lo sucesivo.
3. Estructura del informe
No existe ningún requisito respecto de la estructura de los informes alternativos; sin embargo, los redactores deben considerar
la posibilidad de adoptar un enfoque metodológico que ayude al Comité a comprender cómo se elaboró el informe y que señale
de la manera más clara posible las cuestiones que la sociedad civil y las instituciones nacionales de derechos humanos desean
plantear al Comité y las posibles soluciones al respecto.
A continuación figura una posible estructura, basada en gran parte en las directrices del Comité sobre la presentación de
informes:
- 1. Resumen de las preocupaciones, los progresos y las recomendaciones principales.
- 2. Índice.
- 3. Metodología para la preparación del informe, incluida información sobre el proceso de recopilación de datos y sobre las
organizaciones que hayan participado en la preparación y ultimación del informe.
- 4. Análisis del trasfondo general —político, económico, social y cultural— cuando pueda servir para que el Comité comprenda
mejor el contexto del informe.
-
5. Cuestiones clave:
- a) Artículos 1 a 4: propósito, definiciones, principios generales y obligaciones generales;
- b) Artículos 5 a 30: derechos específi
- c) Artículos 6 y 7: niños, niñas y mujeres con discapacidad;
- d) Artículos 31 a 33: obligaciones específicas en relación con los datos y las estadísticas, la cooperación internacional,
la aplicación nacional y los marcos de seguimiento.
- 6. Recomendaciones lo más precisas y directas que sea posible. No es necesario que sean muchas.
4. Metodología: constitución de una coalición para la preparación de un informe alternativo
Aunque no se establece como requisito, puede ser útil constituir una coalición de interesados nacionales a fin de preparar
el informe alternativo. Ello sirve de ayuda al Comité, ya que se le proporciona un documento en el que se examinan diferentes
preocupaciones de toda la sociedad civil del país. Además:
- La constitución de una coalición para redactar el informe también contribuye a constituir coaliciones de la sociedad civil
nacional para que se ocupen de cuestiones que van más allá del informe alternativo. Por ejemplo, la coalición puede no solo
preparar el informe alternativo, sino también ocuparse conjuntamente de la aplicación de las recomendaciones del Comité.
- Además, permite que los interesados conozcan ciertas preocupaciones existentes en ámbitos que no se limitan a su centro de
atención. Por ejemplo, una organización centrada en la prestación de servicios a las personas con discapacidades físicas puede
llegar a conocer las preocupaciones de otra organización que se ocupa de proteger los derechos de las personas con discapacidades
psicosociales en las cárceles. Ello brinda la oportunidad de conocer la labor de otros grupos que se ocupan de la discapacidad
y de delimitar ámbitos para la realización de actividades comunes, como las de promoción.
- Por otra parte, la constitución de coaliciones permite que los grupos capitalicen ciertos conocimientos teóricos y prácticos.
Por ejemplo, una organización de personas con discapacidad puede tener una amplia experiencia en materia de protección de
los derechos de esas personas a nivel nacional y puede colaborar con una organización de derechos humanos de carácter más
general con amplia experiencia en presentación de informes a órganos creados en virtud de tratados. Ambas organizaciones realizan
aportaciones con miras a la preparación del informe y pueden contribuir a que el proceso sea eficaz y a que el informe alternativo
resulte útil.
Para constituir coaliciones, es preciso tener en cuenta algunas cuestiones como las siguientes:
- ¿Están representados todos los grupos que representan a las personas con discapacidad?
- ¿Están representados lo más posible los diversos componentes de la sociedad, como, por ejemplo, las mujeres y los hombres,
los niños, las personas de edad, las minorías raciales y étnicas, las personas indígenas, etc.?
- ¿Se dispone de conocimientos suficientes sobre el sistema de presentación de informes de los órganos creados en virtud de tratados?
- ¿Se dispone de capacidad suficiente para consultar con un grupo lo más amplio posible?
5. Contenido: derechos específicos
Es conveniente que los informes alternativos se ajusten a las directrices del Comité sobre presentación de informes. Eso signifi
que el informe correspondiente se adapta a la práctica del Comité y también al informe del Estado, ya que se parte de la hipótesis
de que el Estado ha seguido las directrices al preparar su informe. Como ya se ha indicado, el Comité agrupa los derechos
y obligaciones de la Convención de la manera siguiente:
- Definiciones, principios generales y obligaciones generales;
- Derechos específicos;
- Derechos de las mujeres, los niños y las niñas con discapacidad;
- Obligaciones específicas, a saber, las relacionadas con los datos y las estadísticas, la cooperación internacional, la aplicación
nacional y los marcos de seguimiento.
Las directrices sobre presentación de informes también contienen una lista de cuestiones que deben abordarse en relación con
las diversas disposiciones que abarcan esos epígrafes.
Por ejemplo, las directrices del Comité respecto del artículo 5, relativo a la no discriminación y la igualdad, son las siguientes:
Este artículo reconoce que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho a igual protección legal y a beneficiarse
de la ley en igual medida sin discriminación alguna.
Los Estados partes informarán sobre:
-
Si las personas con discapacidad pueden ampararse en la ley para proteger o dedicarse a sus intereses en pie de igualdad con
las demás;
-
Las medidas efectivas adoptadas para garantizar a las personas con discapacidad protección legal igual y efectiva contra todo
tipo de discriminación, incluido proporcionarles ajustes razonables;
-
Políticas y programas, incluidas medidas de acción afirmativa, para lograr la igualdad de facto de las personas con discapacidad, teniendo en cuenta su diversidad.
En su informe inicial, España proporcionó la información siguiente en respuesta a esas cuestiones (CRPD/C/ESP/1, párrs. 15
y 16; sin negrita en el original):
En suma:
- La legislación española garantiza el pleno cumplimiento del artículo 5;
- No obstante, cierta legislación requiere una revisión a la luz de la Convención, como la Ley General de Sanidad;
- La legislación y los sistemas de control y de sanciones establecidos para los casos de infracción de la legislación constituyen
un régimen eficaz para garantizar la igualdad y la no discriminación.
En el informe alternativo se proporcionan al Comité respuestas más extensas a sus cuestiones e información complementaria.
En ese informe se señala que:
6. Recomendaciones
Es importante que en los informes alternativos se propongan medidas que pueda adoptar el Comité, como las cuestiones que este
puede plantear a los representantes del Estado. También se pueden proponer recomendaciones para que se incluyan en las observaciones
finales. Lo importante es recordar que las recomendaciones deben ser lo más claras y específicas que sea posible para que
puedan cumplirse y se pueda dar cuenta de ello en el siguiente informe periódico. La recomendaciones vagas o generales pueden
resultar confusas para el Estado parte con miras a su cumplimiento y pueden dar lugar a que este no se materialice o resulte
ineficaz.
He aquí algunas directrices respecto de las recomendaciones:
- Deben ser claras;
- Cada una de ellas debe incluir una única medida;
- Deben especificar quién debe cumplirlas;
- De ser posible, deben poderse medir;
- Cuando sea pertinente, deben especificar un plazo para su cumplimiento;
- Deben guardar relación con algún problema concreto de aplicación;
- No deben ser vagas ni generales.
Nuevamente en relación con el artículo 5, en el informe alternativo sobre el cumplimiento por España se formulan dos series
de recomendaciones.
En relación con la afirmación de que la protección contra la discriminación no protegía a determinadas personas con discapacidad,
el informe proponía que se hiciera hincapié no en los porcentajes de discapacidad, sino en la vulnerabilidad:
En relación con la afirmación de que los sistemas de control y de sanciones no resultaban completamente efectivos, en el informe
alternativo se recomendaba lo siguiente:
Las recomendaciones son útiles, aunque no todas ellas se atienen a las sugerencias mencionadas más arriba. Considérese la
recomendación siguiente:
Incorporar indicadores de control de la eficacia de los sistemas de protección, haciendo un seguimiento de los asuntos tanto
en el ámbito sancionador administrativo como en los indicadores de seguimiento del ámbito judicial.
En términos generales, la recomendación es útil porque:
- Es clara;
- Se puede medir;
- Guarda relación con un problema de aplicación y responde a él;
- No es vaga ni general.
Podría mejorarse mediante lo siguiente:
- Especificando qué autoridad del Gobierno debería preparar los indicadores;
- Estableciendo un plazo para la preparación.
7. Recopilación de datos y análisis
Hay varias fuentes de datos que pueden ser útiles para el informe alternativo:
- Las leyes y políticas. El informe alternativo, al igual que el informe del Estado, debe servir para que el Comité conozca
el contexto jurídico y normativo relacionado con la aplicación de la Convención. Ello exige una explicación de las leyes y
un análisis de las lagunas existentes. Véase la próxima publicación del ACNUDH sobre la revisión legislativa, cuyo objetivo
es contribuir a analizar cómo cumple la Convención la legislación de los países.
-
La documentación secundaria. Las organizaciones de la sociedad civil tal vez no dispongan del tiempo o de los recursos necesarios
para recopilar nuevos datos. Una forma de superar esa situación es recurrir a fuentes secundarias de información que sean
dignas de confianza. Por ejemplo:
Los informes sobre los datos de los censos o los informes especiales de los institutos nacionales de estadística;
Los datos de los ministerios de educación, salud, justicia, asuntos sociales y transporte;
Los informes de las Naciones Unidas y del Banco Mundial que puedan incluir información sobre las personas con discapacidad
o incluso centrarse en concreto en la discapacidad;
La información de que puedan disponer las instituciones nacionales de derechos humanos, como la incluida en los informes de
investigación;
Las investigaciones o estudios sobre los derechos de las personas con discapacidad que puedan haber emprendido las instituciones
académicas.
- La información sobre las denuncias (como la que figure en las causas judiciales, las quejas presentadas al ombudsman, etc.), que puede poner de manifiesto si los particulares están recurriendo a los mecanismos de denuncia y si tales mecanismos
resultan efectivos. El análisis de las denuncias también puede servir para detectar problemas arduos y frecuentes en relación
con la aplicación.
- Tal vez sea posible que las organizaciones de la sociedad civil realicen sus propias investigaciones en relación con el informe
alternativo. Ciertas técnicas, como las encuestas por hogares, pueden servir para obtener información cuantitativa, al tiempo
que las entrevistas con expertos clave y las entrevistas con grupos que representen la diversidad de la discapacidad pueden
proporcionar importante información cualitativa que confiera una mayor profundidad al informe correspondiente cuando se recoja,
por ejemplo, la experiencia real de un particular en materia de derechos humanos dentro del contexto de un país.
8. Presentación del informe al Comité
Los redactores deben presentar su informe alternativo al Comité con tiempo suficiente para que este lo examine por completo,
a saber:
- En el momento de la presentación del informe del Estado. No obstante, dadas las demoras que sufre el examen de los informes
de los Estados por el Comité, puede ser necesario actualizar el informe antes del diálogo constructivo.
- Antes del período de sesiones del Comité que preceda a su examen del informe del Estado parte. Por ejemplo, si el informe
del Estado parte va a ser examinado en el décimo período de sesiones, la secretaría del Comité debe recibir el informe alternativo
antes del noveno período de sesiones con objeto de que el informe influya en la elaboración de la lista de cuestiones.
- Antes del período de sesiones propiamente dicho. De esa manera, el informe alternativo puede influir aún en el diálogo constructivo
con el Estado y ser totalmente actualizado.
El informe debe enviarse al ACNUDH, secretaría del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, cuya dirección
electrónica es la siguiente: crpd@ohchr.org.
Las organizaciones de la sociedad civil también puede considerar la posibilidad de asistir a alguno de los siguientes períodos
de sesiones del Comité:
- El período de sesiones previo al diálogo constructivo con el Estado. La Alianza Internacional de la Discapacidad organiza
al mediodía una sesión abierta al público para los miembros del Comité, en la que se examinan cuestiones relacionadas con
el Estado parte cuyo informe será examinado en el siguiente período de sesiones; o
- El período de sesiones correspondiente al diálogo constructivo. El Comité destina tiempo a reunirse con organizaciones de
la sociedad civil y con instituciones nacionales de derechos humanos antes del diálogo constructivo para recabar sus opiniones.
Esas sesiones suelen ser privadas.
9. Seguimiento del período de sesiones del Comité
Son muchas las formas en que las organizaciones de la sociedad civil, de manera independiente o en colaboración con las autoridades,
pueden hacer un seguimiento de las observaciones finales y recomendaciones del Comité. Por ejemplo, pueden:
- Emitir un comunicado de prensa para dar a conocer las observaciones finales y las recomendaciones;
- Mantener la coalición que redactó el informe alternativo, reunirse y definir estrategias sobre el modo de avanzar en relación
con las observaciones finales;
- Reunirse con personal de los ministerios pertinentes para garantizar que se prepara un plan de trabajo para la aplicación
de las observaciones finales;
- Reunirse con parlamentarios para conseguir que cobren conciencia de determinadas recomendaciones que exijan una reforma legislativa
y normativa;
- Reunirse con el equipo de las Naciones Unidas en el país para alentar a los organismos de las Naciones Unidas a promover la
aplicación de las observaciones finales y adaptar la programación a las recomendaciones del Comité;
- Organizar una conferencia nacional para que se cobre conciencia de las observaciones finales;
- Organizar seminarios sobre cuestiones concretas;
- Indicar cuáles son las recomendaciones a cuya aplicación puede contribuir la sociedad civil;
- Realizar un seguimiento de la aplicación de las recomendaciones a lo largo del tiempo para mantener el interés;
- Informar sobre la aplicación al Comité y a otros procesos internacionales como el examen periódico universal.