Antes de estudiar los informes, es importante comprender la naturaleza y el papel del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que es el Comité que recibe y examina los informes de los Estados y otros interesados. El Comité se establece en el artículo 34. Se trata de un órgano creado en virtud de un tratado, integrado por 18 expertos independientes que actúan a título personal. Son elegidos por los Estados partes en la Convención durante la Conferencia de los Estados Partes y han de tener ciertas características, a saber:
Cuando elijan a esos expertos, los Estados partes han de tomar en consideración diversas cuestiones a las que se refiere expresamente el artículo 34, incluidas las siguientes:
Este último criterio —la participación de expertos con discapacidad— constituye una novedad en la Convención y pone de manifi que las personas con discapacidad frecuentemente han sido excluidas de los procesos de adopción de decisiones que les afectan. En ese sentido, se invita a los Estados partes a tener debidamente en cuenta el artículo 4 3) cuando designen a expertos. El artículo 4 3) dispone que los Estados celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, en los procesos de adopción de decisiones que les afecten (y concretamente en relación con las decisiones sobre legislación y políticas). Aunque el llamamiento a la participación es relativamente endeble —únicamente se invita a los Estados a que lo tomen en consideración cuando designen a sus expertos—, constituye una muestra de que el proceso de designación no debe interesar únicamente al gobierno, ya que otras partes de la sociedad también desempeñan un papel y tienen interés en la composición del Comité.
Los expertos del Comité son elegidos por un período de cuatro años, prorrogable una vez.
La función primordial del Comité consiste en recibir informes exhaustivos de cada uno de los Estados partes en la Convención (véase más abajo).
Además, de conformidad con el Protocolo facultativo, el Comité puede:
El Comité también realiza una labor temática, consistente en:
Por último, el Comité tiene facultades en relación con su propia administración. Por ejemplo:
De conformidad con el artículo 35 1), “[l]os Estados partes presentarán al Comité, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, un informe exhaustivo sobre las medidas que hayan adoptado para cumplir sus obligaciones conforme a la presente Convención y sobre los progresos realizados al respecto en el plazo de dos años contado a partir de la entrada en vigor de la presente Convención en el Estado parte de que se trate”.
Después del informe inicial, cada Estado parte ha de presentar informes ulteriores al menos cada cuatro años y en las demás ocasiones en que el Comité se lo solicite. Los informes ulteriores suelen denominarse informes periódicos. Se agregó la posibilidad de que el Comité pidiese informes en cualquier momento para que pudiese reaccionar ante determinadas situaciones que exigiesen su atención fuera del ciclo cuatrienal.
El ciclo de presentación de informes es similar al de cualquier tratado de derechos humanos. Lo importante es recordar que se trata de un ciclo. No es —o por lo menos no debería ser— un hecho aislado, sino un proceso que abarca las etapas siguientes:
Una diferencia que puede ser importante por comparación con otros tratados es el hecho de que los Estados partes son invitados a considerar la posibilidad de adoptar un proceso abierto y transparente a los efectos de la redacción del informe, teniendo en cuenta el artículo 4 3). Como ya se ha indicado, en ese artículo se dispone que los Estados celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, en los procesos de adopción de decisiones que les afecten (y concretamente en relación con las decisiones sobre legislación y políticas). Nuevamente lo único que se exige a los Estados es que consideren la posibilidad de la participación de las personas con discapacidad en la preparación del informe. No obstante, ello constituye una nueva muestra de que ese proceso de redacción (y ciertamente todo el ciclo de presentación de informes) no debe interesar únicamente al gobierno, ya que otras partes de la sociedad también tienen un interés legítimo.
Hay dos documentos principales que ha de preparar el Estado:
No existe ninguna metodología concreta que hayan de aplicar los Estados para preparar sus informes, aunque son importantes las siguientes etapas:
El Comité ha preparado directrices sobre presentación de informes para asesorar a los Estados partes sobre la forma y el contenido de los informes y de esa manera facilitar su preparación y garantizar que sean exhaustivos y que haya uniformidad en la presentación. El cumplimiento de las directrices sobre presentación de informes reducirá también la necesidad de que el Comité solicite más información con arreglo al artículo 36 de la Convención y el artículo 36, párrafo 3, de su reglamento.
En cuanto a los derechos reconocidos en la Convención, el documento específico sobre esta deberá indicar:
El documento específico sobre la Convención deberá remitirse en formato electrónico y en forma impresa.
El informe deberá ajustarse a los párrafos 24 a 26 y 29 de las directrices armonizadas sobre presentación de informes.
El formato del documento específico sobre la Convención deberá ajustarse a los párrafos 19 a 23 de las directrices armonizadas sobre presentación de informes. El informe inicial no deberá exceder de 60 páginas y los informes subsiguientes deberán limitarse a 40 páginas. Los párrafos deberán ir numerados en orden consecutivo.
Las directrices sobre presentación de informes sugieren que se siga la amplia estructura siguiente:
2. Disposiciones concretas:
4. Obligaciones específicas:
En las directrices del Comité sobre presentación de informes figuran cuestiones concretas sobre las que los Estados partes deben informar, disposición por disposición.
El informe inicial presentado por el Perú (CRPD/C/PER/1), parte del cual se reproduce a continuación, constituye un buen ejemplo, ya que el Estado parte informó sobre cada una de las directrices señaladas por el Comité. En el caso del artículo 29, por ejemplo, el cuadro que figura más abajo contiene las directrices del Comité en la columna de la izquierda y las medidas adoptadas en la columna de la derecha. Ese ejemplo es interesante al menos por dos razones:
Una vez que el Comité ha recibido el informe del Estado parte, el relator para el país (un miembro del Comité) lo examina y, con su asistencia, el Comité determina si está completo o no el informe. Sobre esa base, el Comité remite una lista de cuestiones al Estado parte con miras a que se complemente el contenido del informe. En general, los Estados partes responden a la lista de cuestiones por escrito antes de que se celebre el diálogo constructivo con el Comité.
En la sesión que celebra antes del diálogo constructivo con el Estado parte, el Comité suele decidir las cuestiones que se incluirán en la lista. Ello permite al Estado parte tener tiempo suficiente para responder. Además, permite al Comité disponer de tiempo para reflexionar sobre la información adicional proporcionada por el Estado y decidir si ya cuenta con información suficiente sobre determinada cuestión o si es necesario un seguimiento durante el diálogo constructivo.
El informe de Túnez constituye un ejemplo de cómo funciona la lista de cuestiones. En su informe inicial, el Estado parte proporcionó información sobre los derechos de los niños con discapacidad, si bien esa información se centraba primordialmente en la salud y la educación. Túnez nos facilitó información sobre la protección de los niños contra la violencia y la explotación. Por consiguiente, el Comité solicitó esa información. En su respuesta (CRPD/C/TUN/Q/1/ Add.1), Túnez manifestó lo siguiente:
Es interesante destacar que el Estado parte facilita poca información específica sobre la protección de los niños con discapacidad, aunque aporta más información general sobre su sistema de protección de la infancia. Aunque ciertamente dicho sistema también debe aplicarse a los niños con discapacidad, son diversas las razones por las que las leyes y políticas deben referirse concretamente a la protección de los niños con discapacidad. Por ejemplo, los adultos pueden tener dificultades de comunicación con los niños sordos, lo que a su vez puede hacer a estos más susceptibles de sufrir violencia o malos tratos, ya que tal vez no puedan pedir protección.
Aunque el Estado parte no respondió cabalmente a las cuestiones del Comité, sin embargo contribuyó a que este supiera que existía un sistema de protección de la infancia, lo que hizo posible que se formulasen preguntas más concretas durante el período de sesiones del Comité y, por consiguiente, se utilizase de manera óptima el tiempo limitado de que este último disponía.
En la etapa siguiente, el Estado parte comparece ante el Comité para entablar con él un diálogo constructivo. Partiendo de esa base, el Comité formula observaciones finales y recomendaciones al Estado parte.
Actualmente el Comité celebra dos períodos de sesiones al año con numerosos temas en su programa. A partir de 2014, dispondrá en total de cinco semanas para la celebración de sesiones plenarias y de dos semanas para la celebración de sesiones del grupo de trabajo anterior al período de sesiones. El primer día suele comenzar con discursos de apertura de su Presidente y de un representante del ACNUDH. A ello siguen debates en sesión plenaria con representantes de organizaciones de las Naciones Unidas, como la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el ACNUDH y posteriormente con representantes de la sociedad civil. El Comité también puede reunirse en sesión privada para preparar el diálogo con un Estado parte.
El Comité se reúne después con el Estado parte. Su diálogo con este se divide en dos sesiones de tres horas de duración que se celebran en dos días diferentes. El diálogo comienza con la presentación por el representante del Estado, a la que sigue una introducción del relator del Comité para el país. A continuación los miembros del Comité toman la palabra para exponer sus reflexiones sobre el informe del Estado parte y formular nuevas cuestiones. El diálogo se desarrolla en tres etapas en las que los miembros del Comité formulan una serie de cuestiones a las que responde el Estado parte. Se concede tiempo a los representantes del Estado parte para que respondan en diferentes momentos del día. El Comité se reúne después en sesión privada para examinar sus observaciones finales y recomendaciones, lo que también lleva algún tiempo.
Además del diálogo constructivo, el Comité examina las comunicaciones presentadas con arreglo al Protocolo facultativo y otras cuestiones pertinentes, como su informe a la Asamblea General (si procede en ese período de sesiones concreto), el fortalecimiento de los órganos creados en virtud de tratados, sus métodos de trabajo, la redacción de observaciones generales o la preparación de futuras jornadas de debate general.
Sus observaciones finales siguen el formato de las de otros órganos creados en virtud de tratados. Comienzan con los aspectos positivos de la aplicación por el Estado parte. A continuación se exponen los “factores y dificultades que obstaculizan la aplicación” y los “principales motivos de preocupación y recomendaciones”. Estas últimas se formulan como observaciones seguidas de recomendaciones y se ajustan al formato del informe, a saber, los artículos 1 a 4, derechos específicos y obligaciones específicas.
Para continuar con el ejemplo de Túnez, conviene señalar que las preocupaciones del Comité manifestadas en la etapa de preparación de la lista de cuestiones parecieron mantenerse y que las respuestas del Estado parte resultaron insuficientes para mitigar tales preocupaciones. En sus observaciones finales (CRPD/C/TUN/CO/1), el Comité señaló lo siguiente:
Una vez que hayan sido aprobadas las observaciones finales, se publican casi de inmediato en el sitio web del ACNUDH (www.ohchr.org).
No obstante, el Estado parte desempeña un papel fundamental en el seguimiento. Según el artículo 36 4) de la Convención:
Los Estados partes darán amplia difusión pública a sus informes en sus propios países y facilitarán el acceso a las sugerencias y recomendaciones generales sobre esos informes.
Así pues, los Estados deben por lo menos dar publicidad a las observaciones finales. Además, deben adoptar medidas para proceder al seguimiento de las recomendaciones, ya que tendrán que informar sobre la aplicación cuatro años después.
Teniendo presentes tales responsabilidades, el Estado puede:
A partir de abril de 2012 el Comité utiliza un procedimiento de seguimiento. El Comité señala dos o tres recomendaciones para que se proceda a su seguimiento —las que considere de suma importancia para mejorar la situación de las personas con discapacidad en el país que se examine— y pide al Estado parte que en el plazo de 12 meses le presente un informe sobre las medidas que haya adoptado para aplicar tales recomendaciones.
Es importante recordar que la presentación de informes no es algo que ocurre solo una vez o que ha de hacerse únicamente para cumplir una obligación impuesta por la Convención. Es una parte fundamental de todo el proceso de aplicación. Así pues, la presentación de informes al Comité es un fin en sí misma, pero también un modo de reforzar la aplicación. A continuación se resumen algunas de las funciones que entraña la presentación de informes: