B. Альтернативные доклады
1. Вклад гражданского общества/НПУ в цикл представления докладов
Представление докладов об осуществлении Конвенции не является разовым или одиночным мероприятием. Напротив, оно представляет
собой процесс, а организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения (НПУ) могут внести свой вклад на
различных этапах процесса. Участию организаций, представляющих инвалидов, следует уделять особое внимание с учетом пункта
4 статьи 35 и пункта 3 статьи 4 Конвенции. В целом, процесс выглядит следующим образом (с указанием тех моментов, на которые
могут повлиять организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения):
-
Составление доклада государстваучастника – государство несет ответственность за подготовку своих первоначальных и периодических докладов. В некоторых странах государство
обращается к гражданскому обществу и национальными правозащитными учреждениями при подготовке доклада. Они могли бы провести
консультации с ключевыми организациями или распространить доклад для рассмотрения. Некоторые страны прилагают мнения гражданского
общества к докладу. Даже там, где такой практики нет, организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения
могут попытаться выразить свое мнение по поводу подготовки и содержания доклада, связавшись с инстанциями в правительстве,
которые курируют Конвенцию, или с координационным механизмом, если он существует.
-
Подготовка перечня вопросов – на основании доклада государстваучастника Комитет разрабатывает перечень вопросов для государстваучастника в рамках подготовки
к конструктивному диалогу. государству-участнику следует также дать ответы на перечень вопросов до начала сессии, что помогает
конкретизировать обсуждение. Организации гражданского общества могут направить информацию в момент представления доклада государства-участника
и, таким образом, повлиять на подготовку перечня вопросов, которые передаются государству для уточнения в ходе подготовки
к интерактивному диалогу. Кроме того, организации гражданского общества могут дать ответы на перечень вопросов, что позволит
Комитету иметь в своем распоряжении максимально полную информацию.
-
Сессия Комитета – в течение сессии Комитета организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения могут играть активную
роль. Комитет, как правило, встречается с организациями гражданского общества и национальными правозащитными учреждениями,
связанными со страной-докладчиком, чтобы узнать о вопросах, представляющих интерес и вызывающих озабоченность. Отдельные лица
могут также воспользоваться возможностью пребывания в Женеве и встретиться с членами Комитета для обсуждения различных вопросов,
касающихся осуществления, с которыми они сталкиваются на национальном уровне. Организации гражданского общества и национальные
правозащитные учреждения могут также присутствовать во время диалога с государством-участником. Таким образом, по завершении
диалога можно уточнить, как Комитет определяет свои различные заключительные замечания, что в свою очередь могут помочь позднее
в ходе последующей деятельности на национальном уровне.
-
Последующая деятельность в связи с заключительными замечаниями – организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения играют ключевую роль в обеспечении последующей
деятельности. Хотя основная ответственность за осуществление заключительных замечаний лежит на правительстве, организации
гражданского общества и национальные правозащитные учреждения также могут внести свой вклад. Этот вопрос рассматривается более
подробным образом ниже.
2. Что такое альтернативные доклады?
Альтернативные доклады являются одним из возможных – и эффективных – средств выражения гражданским обществом и национальными
правозащитными учреждениями своего мнения в процессе представления докладов. Не существует строгого определения альтернативного
доклада и строгого формата, которому надо следовать. В целом альтернативный доклад дает Комитету информацию, дополняющую ту,
которая была представлена государством-участником, с тем чтобы позволить Комитету иметь в своем распоряжении максимально полную
информацию.
Альтернативный доклад не обязательно противоречит докладу государстваучастника, а просто дополняет его или представляет альтернативную
точку зрения на вопросы, поднятые в докладе государства. Однако если доклад государства не содержит наиболее точную или обновленную
информацию, альтернативный доклад может сигнализировать Комитету о наличии такой информации.
При предоставлении дополнительной информации конечной целью альтернативных докладов является обеспечение принятия наиболее
актуальных заключительных замечаний и рекомендаций, с тем чтобы помочь с последующим осуществлением.
3. Структура доклада
Не существует требований в отношении какой-то особой структуры альтернативного доклада;в тоже время его составители должны учитывать
методологический подход, позволяющий Комитету понять, как был составлен доклад, и максимально четким образом определить вопросы,
которые гражданское общество и национальные правозащитные учреждения хотели бы поставить перед Комитетом, а также возможные
решения.
Ниже приводится один из возможных вариантов структуры, в значительной степени заимствованный из руководящих принципов представления
докладов Комитету:
- 1. Резюме с изложением основных проблем, достижений и рекомендаций
- 2. Содержание
- 3. Методология подготовки доклада, в том числе процедура сбора данных и организации, которые были привлечены к подготовке
и окончательной доработке доклада
- 4. Обсуждение общей ситуации – политической, экономической, социальной и культурной, что может помочь Комитету лучше понять
контекст доклада
-
5. Ключевые вопросы:
- a) Статьи 1–4: цель, определения, общие принципы и общие обязательства
- b) Статьи 5–30: касаются конкретных прав
- c) Статьи 6 и 7: мальчики, девочки и женщины с инвалидностями
- d) Статьи 31–33: конкретные обязательства, касающиеся статистики и сбора данных, международного сотрудничества и структур
для национального осуществления и мониторинга
- 6. Рекомендации, которые должны быть максимально четкими и конкретными. Включать много рекомендаций нет необходимости.
4. Методология: формирование коалиции для подготовки альтернативного доклада
Хотя это и не является обязательным требованием, формирование коалиции национальных заинтересованных сторон для подготовки
альтернативного доклада может оказаться полезным начинанием. Она поможет Комитету путем предоставления ему единого документа,
охватывающего различные проблемы гражданского общества по всей стране. Кроме того:
- Формирование коалиции для подготовки доклада также помогает созданию национальных коалиций гражданского общества, которые
могли бы заниматься вопросами, выходящими за рамки альтернативного доклада. Например, коалиция может не только подготовить
альтернативный доклад, но и совместно работать над осуществлением рекомендаций Комитета.
- Одновременно это позволяет заинтересованным сторонам понять вызывающие озабоченность проблемы в областях, выходящих за пределы
их собственных интересов. Например, одна организация, занимающаяся оказанием услуг для лиц с ограниченными физическими возможностями,
может узнать о проблемах другой, которая работает в сфере защиты прав лиц с психическими расстройствами в тюрьмах. Это дает
возможность узнать о работе других групп, занимающихся проблемой инвалидности, и определить общие направления деятельности,
например, в информационно пропагандистской области.
- Помимо этого, формирование коалиций позволяет группам использовать знания и опыт. Например, организация инвалидов может располагать
большим опытом в деле защиты прав инвалидов на национальном уровне и может объединить усилия с организацией, занимающейся
общими правозащитными вопросами и имеющей большой опыт в области подготовки докладов договорным органам. Обе организации могут
внести свою лепту и содействовать эффективному процессу подготовки полезного альтернативного доклада.
Некоторые вопросы, которые необходимо учитывать при формировании коалиции:
- Все ли группы инвалидов представлены в ней?
- В полной ли мере отражено многообразие общества, например, женщины и мужчины, дети, престарелые, расовые и этнические меньшинства,
коренные жители и т.д.
- Имеются ли достаточные знания о системе представления докладов договорному органу?
- Имеется ли достаточно возможностей для проведения консультаций с максимально широкой группой?
5. Содержание: конкретные права
Желательно, чтобы альтернативные доклады составлялись с учетом руководящих принципов представления докладов Комитету. Это
будет означать, что доклад будет соответствовать практике Комитета, а также докладу государства-участника, если исходить из
того, что государство следовало руководящим принципам при подготовке доклада. Как отмечалось выше, Комитет группирует права
и обязанности по Конвенции следующим образом:
- определения, общие принципы и общие обязательства;
- конкретные права;
- права женщин, мальчиков и девочек с инвалидностями;
- конкретные обязательства, а именно статистика и сбор данных, международное сотрудничество и структуры для национального осуществления
и мониторинга.
Руководящие принципы подготовки докладов также содержат перечень вопросов, которые должны быть рассмотрены в связи с различными
положениями по указанным рубрикам.
Например, руководящие принципы Комитета по статье 5 о недискриминации и равенстве являются следующими:
В этой статье признается, что лица равны перед законом и имеют право на равную защиту и пользование законом на равных основаниях
без какой бы то ни было дискриминации.
государствам-участникам следует указать в докладе следующее:
-
имеют ли инвалиды возможность пользоваться защитой закона или отстаивать свои интересы на равной основе с другими;
-
действенные меры, принятые для обеспечения равноправной и действенной правовой защиты инвалидов от всех видов дискриминации,
включая обеспечение разумного приспособления;
-
политику и программы, включая позитивные меры по достижению фактического равенства инвалидов с учетом их многообразия.
Испания представила следующую информацию в ответ на эти вопросы в своем первоначальном докладе (CRPD/C/ESP/1, пункты 15–16,
выделено нами):
Таким образом:
- законодательство Испании обеспечивает полное соблюдение статьи 5;
- тем не менее потребуется пересмотр некоторых законов в свете Конвенции, например, Закона об общем здравоохранении;
- законодательство наряду с механизмами надзора и наложения санкций за нарушение закона обеспечивает эффективный режим, гарантирующий
равенство и отсутствие дискриминации.
В альтернативном докладе Комитету представлены более развернутые ответы на его вопросы, а также дополнительная информация.
В нем отмечается, что:
6. Рекомендации
Важно, чтобы в альтернативных докладах предлагались меры, которые Комитет может принять, например, вопросы, которые Комитет
мог бы задать представителям государства. Кроме того, в них могут предлагаться рекомендации, которые будут включены в заключительные
замечания. Важно помнить о том, что эти рекомендации должны быть максимально четкими и целенаправленными, с тем чтобы они
могли быть осуществлены и отражены в следующем периодическом докладе. Неясные или общие рекомендации могут ввести государство-участник
в заблуждение относительно осуществления или привести к невыполнению или неэффективному осуществлению.
Ниже приводятся некоторые общие указания в отношении рекомендаций:
- Они должны быть четкими
- Каждая из них должна содержать только одну меру
- В рекомендациях должно быть указано, кому надлежит их выполнять
- По возможности они должны поддаваться измерению
- По мере необходимости в них должны указываться сроки выполнения
- Они должны касаться конкретной проблемы осуществления
- Они не должны быть неопределенными или носить общий характер
Тем не менее в связи со статьей 5 в альтернативном докладе об осуществлении Конвенции Испанией вынесено два набора рекомендаций.
В связи с утверждением, что защита от дискриминации не распространяется на определенные группы инвалидов, в нем предлагается
сосредоточить внимание не на процентах инвалидности, а на уязвимости:
В связи с утверждением о том, что механизмы надзора и наложения санкций не были полностью эффективными, альтернативный доклад
рекомендует:
Рекомендации являются полезными, хотя не все из них соответствуют предложениям, перечисленным выше. Рассмотрим следующую рекомендацию:
Разработать показатели мониторинга эффективности систем защиты в качестве параметров последующих мер как в административно-дисциплинарной
области, так и в правовой сфере
В целом рекомендация является полезной:
- она ясна
- она поддается измерению
- она увязана с задачами по осуществлению и соответствует им
- она не является неопределенной и не носит общего характера
Она может быть улучшена путем:
- указания на то, какой орган государственной власти должен разработать показатели;
- установления сроков выполнения.
7. Сбор и анализ данных
Есть несколько источников данных, которые могут быть полезны для альтернативного доклада:
- Законы и директивы. Альтернативный доклад, как и доклад государства, должен представлять Комитету информацию о правовых и
политических условиях, относящихся к осуществлению Конвенции. Это требует обзора законодательства и анализа имеющихся пробелов.
См. предстоящую публикацию УВКПЧ по обзору законодательства, которая призвана оказать содействие в проведении анализа того,
в какой степени национальное законодательство соответствует положениям Конвенции.
- Обзор вспомогательных материалов. Организации гражданского общества не располагают временем или ресурсами для сбора новых
данных. Один из способов преодоления этой ситуации – положиться на надежные вспомогательные источники информации. Например:
доклады национального статистического института, такие как данные переписей или специальные доклады; данные министерств образования,
здравоохранения, юстиции, социальных дел, транспорта;
доклады Организации Объединенных Наций и Всемирного банка, содержащие информацию об инвалидах или конкретно посвященные проблемам
инвалидов;
национальные правозащитные учреждения могут располагать такой информацией, как аналитические доклады;
научные учреждения могли проводить обследования или обзоры по вопросу о правах инвалидов.
- Информация о жалобах (например, судебные дела, жалобы омбудсмену и т.д.) может показать, пользуются ли отдельные лица механизмами
рассмотрения жалоб и являются ли такие механизмы эффективными. Анализ жалоб также может определить сложные и повторяющиеся
проблемы в процессе осуществления.
- Организации гражданского общества могли бы проводить собственные исследования для альтернативного доклада. Такие методы, как
обследования домашних хозяйств, могут обеспечить количественную информацию, а беседы с ключевыми специалистами и опросы групп,
отражающих многообразие инвалидности, могут предоставить важную качественную информацию, которая позволит сделать доклад более
углубленным, например, путем отражения реального опыта отдельных лиц в области прав человека в национальном контексте.
8. Представление доклада Комитету
Составители должны представить свой альтернативный доклад в Комитет вовремя, с тем чтобы он был полностью рассмотрен. Это
может быть сделано:
- В момент представления доклада государства. Однако с учетом задержек в рассмотрении Комитетом докладов государств может потребоваться
обновление доклада перед конструктивным диалогом.
- До сессии Комитета, предшествующей рассмотрению им доклада государства-участника. Например, если доклад государства-участника
будет обсуждаться на десятой сессии, секретариат Комитета должен получить альтернативный доклад до девятой сессии, с тем чтобы
этот доклад мог повлиять на составление перечня вопросов.
- До самой сессии. В этом случае альтернативный доклад все еще может повлиять на конструктивный диалог с государством и будет
полностью актуальным.
Доклад следует направлять в Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека, секретариат
Комитета по правам инвалидов, по адресу: crpd@ohchr.org.
Организации гражданского общества могли бы также рассмотреть вопрос об участии в работе сессий Комитета:
- На заседании до начала конструктивного диалога с государством. Международный союз инвалидов проводит во время обеденного перерыва
заседание с членами Комитета, которое является открытым для общественности, с тем чтобы обсудить вопросы, связанные с государством-участником,
доклад которого будет рассмотрен на следующей сессии.
или
- На заседании, посвященном конструктивному диалогу. Комитет выделит время, чтобы встретиться с организациями гражданского общества
и НПУ до проведения конструктивного диалога, чтобы ознакомиться с их мнениями. Такие заседания, как правило, являются закрытыми.
9. Последующие меры по итогам сессии Комитета
Есть много способов, с помощью которых организации гражданского общества, по отдельности или в партнерстве с властями, могут
принимать последующие меры в связи с заключительными замечаниями и рекомендациями Комитета. Например, они могут:
- выпустить пресс-релиз, с тем чтобы повысить осведомленность о заключительных замечаниях и рекомендациях;
- продолжить работу в рамках коалиции, которая занималась подготовкой альтернативного доклада, проводить встречи и разрабатывать
стратегии дальнейших вариантов продвижения вперед в деле выполнения заключительных замечаний;
- проводить встречи с работниками соответствующих министерств с целью убедиться в том, что план действий по осуществлению заключительных
замечаний разрабатывается;
- проводить встречи с парламентариями для повышения осведомленности о конкретных рекомендациях, которые требуют принятия законодательных
и политических реформ;
- проводить встречи со страновой группой Организации Объединенных Наций, с тем чтобы побудить учреждения Организации Объединенных
Наций содействовать осуществлению заключительных замечаний и согласовывать свои программы с рекомендациями Комитета;
- провести национальную конференцию в целях повышения осведомленности о заключительных замечаниях;
- проводить семинары и практикумы по конкретным вопросам;
- определить рекомендации, выполнению которых могло бы способствовать гражданское общество;
- наблюдать за ходом выполнения рекомендаций в течение определенного времени, с тем чтобы они оставались в центре внимания;
- информировать о ходе осуществления Комитет, а также другие международные механизмы, такие как универсальный периодический
обзор.