B. Законы, меры политики и бюджеты

Правовая реформа

Обязанность по изменению законов

Подпункт b) пункта 1 статьи 4 Конвенции обязывает государства-участники “принимать все надлежащие меры, в том числе законодательные, для изменения или отмены существующих законов, постановлений, обычаев и устоев, которые являются по отношению к инвалидам дискриминационными”.

Кроме того, государства обязуются принимать надлежащие законодательные и административные меры, а в подпункте с) пункта 1 статьи 4 учитывать во всех стратегиях защиту и поощрение прав человека инвалидов.

Следовательно, важным шагом в осуществлении Конвенции является всеобъемлющий обзор национальной законодательной и нормативно-правовой базы таким образом, чтобы:

Обзор существующих законов (и директивных положений) является обязанностью, которая распространяется на все государства-участники. Даже в тех государствах, в которых Конвенция применяется автоматически, возникнет необходимость обеспечения того, чтобы все соответствующие национальные законы, в том числе относящиеся к региональному или обычному праву, были приведены в соответствие с положениями Конвенции.

Совокупность факторов, способствующих обеспечению соблюдения

Аспекты статьи 4 и других положений Конвенции определяют некоторые из факторов, которые необходимо учитывать при обзоре и реформе законов:

минимум они обязаны не допускать дискриминации по отношению к ним.

Уместно отметить, что должны преобладать более высокие стандарты защиты: если положения Конвенции по некоторым вопросам менее эффективны, чем закон, применяемый в данном государстве в настоящее время, то, несомненно, должны применяться национальные стандарты. В ходе консультаций с организациями инвалидов в Австралии было заявлено, что Конвенция потенциально устанавливает разные стандарты соблюдения применительно к государственным и негосударственным субъектам (т.е. более низкий уровень для негосударственных субъектов). С учетом активной роли частного сектора в предоставлении товаров и услуг общественного потребления в Австралии, например, в разработке и предоставлении специально для инвалидов услуг, вспомогательных средств и приспособлений, а также в формировании социальных установок, ОИ призвали правительство Австралии сделать заявление о том, что Австралия не будет ограничиваться “содействием”, “поощрением” или “побуждением” негосударственных субъектов к тому, чтобы соблюдать права, изложенные в Конвенции, но, возможно, в некоторых ситуациях потребует от частного сектора взять на себя выполнение определенных обязанностей на той же основе, что и государственные субъекты.

Обеспечение эффективных средств правовой защиты

С тем чтобы наполнить права реальным содержанием, для борьбы с их нарушениями должны быть доступны эффективные средства правовой защиты, а законодательство должно гарантировать полномочия судов и других трибуналов получать жалобы на несоблюдение прав. Это требование подразумевается в Конвенции и неизменно встречается в контексте других основных договоров по правам человека. Важно, чтобы инвалиды, которые страдают от дискриминации во всех областях, имели доступ к правосудию. Следовательно, средства правовой защиты должны охватывать все права человека – гражданские и политические, а также экономические, социальные и культурные права. Право на судебную защиту в случае нарушения прав должно быть предусмотрено законом, и в законодательстве должны быть определены средства, с помощью которых предоставляется правовая защита.

При обсуждении таких средств часто первым, что приходит на ум, являются средства судебной защиты. Преимущества в этом отношении может иметь монистическая концепция. Ратифицировав Конвенцию, государство с монистической системой автоматически будет связано ее принципами и целями. Граждане этого государства, в том числе инвалиды, которым было отказано в конкретных правах, например, по той причине, что внутреннее законодательство содержит неэффективные положения по данному вопросу, могут ссылаться на Конвенцию в национальном суде и просить судью применить положения Конвенции путем вынесения решения о том, что национальное законодательство в данном случае не имеет силы. Судье не придется ждать переноса положений Конвенции в национальное законодательство: договор был ратифицирован, и его положения, в принципе, имеют прямое действие. Естественно, монистический подход будет иметь преимущество при том условии, что национальные судьи являются компетентными и знакомы с международными стандартами и правами человека.

Даже в тех государствах, где Конвенция не имеет прямого применения, ратификация Конвенции или присоединение к ней побуждает судей применять внутреннее законодательство таким образом, чтобы это соответствовало положениям Конвенции. Перенося положения Конвенции в национальное законодательство, дуалистические государства уполномочивают суды применять Конвенцию в выносимых ими решениях.

Тем не менее важно рассмотреть и другие средства. Во-первых, другие средства могут оказаться более подходящими. Например, проблемы, возникающие в сфере оказания услуг, эффективнее решаются в трибуналах по защите прав потребителей или через такие административные механизмы, как национальные комиссии по правам человека, омбудсменов, комиссии по вопросам равенства, уполномоченных по вопросам инвалидности и т.д. К ним гораздо легче получить доступ даже без адвоката, и такой путь может оказаться дешевле и проще. Кроме того, в некоторых случаях более предпочтительными могут стать посредничество и арбитраж, так как они могут носить менее конфронтационный характер и базироваться на решениях (средствах защиты), которые приемлемы для всех сторон. Инспекторы труда и школьные инспекторы могут использоваться для привлечения работодателей и специалистов в сфере образования к ответственности и, как следствие, принятия решений (обеспечения средств защиты), которые реализуются быстрее, обходятся дешевле и, в конечном счете, оказываются эффективнее судебных средств правовой защиты.

Во-вторых, другие средства правовой защиты могут быть более практичными и надежными. В некоторых странах судебная система не выполняет свои функции или не располагает достаточными ресурсами для обеспечения доступа к правосудию. В таких ситуациях люди могут не доверять судебной системе и избегать подачи жалоб в связи с отказом в их правах. Более доступные средства защиты могут предложить альтернативы процедурам, не оставляющим особых надежд на гражданско-правовую защиту.

В-третьих, традиционные формы правосудия могут быть предпочтительнее, особенно в бедных сельских районах. Во многих странах наблюдается нехватка трибуналов и судов в районах, находящихся за пределами столичного округа и основных городских центров. Эта ситуация имеет особое значение для инвалидов, проживающих в отдаленных районах. Бедность или крайняя нищета могут сказаться на этих районах столь негативным образом, что это лишает их возможности свободно передвигаться и отправляться в городские районы за правовой или иной поддержкой. В то же время для инвалидов традиционные системы не всегда являются наиболее приемлемым средством из-за стигматизации и предрассудков. Их решения могут отражать традиционные устои, которые приводят к изоляции инвалидов или неравному обращению с ними. Поэтому программы просветительно-воспитательной работы должны охватывать традиционные органы власти, в том числе старейшин и лидеров общин, объединяя элементы недискриминации и возможности использования местных средств правовой защиты.

Соответствующие субъекты

Кто должен быть привлечен к обзору и реформированию законодательства? Вот далеко не исчерпывающий перечень:

Процесс

Каждое государство будет разрабатывать свой собственный процесс проведения законодательной и нормативно-правовой реформы. Тем не менее следование определенным принципам будет гарантировать включение в такой процесс инвалидов и других соответствующих субъектов, а также его эффективность.

Важно отметить, что, как подчеркивается в пункте 3 статьи 4 , государства должны консультироваться с инвалидами и активно привлекать их через представляющие их организации к разработке и применению законодательства и стратегий, направленных на осуществление Конвенции, и в рамках других процессов принятия решений, по вопросам, касающимся инвалидов. Поэтому их участие должно лежать в основе всего процесса законодательной и нормативно-правовой реформы.

Можно предложить следующие шаги по обзору и реформе законодательства:

Стратегии

Законы воплощают международные обязательства в национальной нормативно-правовой базе и часто приводят к реальному улучшению положения в области прав человека на местах.

Однако во многих случаях для ускорения процесса осуществления важную роль могут играть стратегии. В законах изложены права и обязательства, тогда как стратегии могут предусматривать шаги по достижению в намеченные сроки целей, что позволяет выполнять эти обязательства. Стратегии особенно эффективны в деле постепенной реализации экономических, социальных и культурных прав. При этом они применимы и в отношении гражданских и политических прав (например, в целях совершенствования отправления правосудия). Многие стратегии имеют прямое отношение к Конвенции, а именно:

Стратегии являются не единовременным мероприятием, а рассчитаны на определенный срок:

Во многом это соответствует тому, что известно как подход, основанный на правах человека. Этот подход состоит из трех основных элементов:

Бюджетные меры в контексте законодательной и нормативноправовой реформы

Бюджетные меры являются важнейшими аспектами большинства законов и стратегий. Хотя некоторые законы и стратегии – подобные тем, которые запрещают определенное поведение, например, дискриминацию или пытки – не требуют финансирования, для большинства законов и стратегий, связанных с правами человека, оно необходимо, особенно когда речь идет об экономических, социальных и культурных правах. Ключевыми факторами, которые надо иметь в виду, являются следующие:

Обязанность государства обеспечить бюджетные средства

Директивные органы должны рассмотреть вопрос о том, будут ли законы и стратегии иметь финансовые последствия, а затем они должны предусмотреть выделение достаточных бюджетных средств. Как отмечалось выше, до принятия законов и стратегий парламент и исполнительная власть должны прямо указать объем средств, которые будут предоставлены для осуществления. Когда бюджетные средства (и людские ресурсы) имеются в наличии, остальные меры имеют гораздо более высокую вероятность успеха.

Ключевым положением Конвенции по вопросу о финансировании является статья 4 (2) (Общие обязательства): что касается экономических, социальных и культурных прав, то каждое государство-участник обязуется принимать, максимально задействуя имеющиеся у него ресурсы, а в случае необходимости – прибегая к международному сотрудничеству, меры к постепенному достижению полной реализации этих прав без ущерба для тех сформулированных в настоящей Конвенции обязательств, которые являются непосредственно применимыми в соответствии с международным правом.

Это обязательство часто понимается неправильно. Оно не означает, что аспекты экономических, социальных и культурных прав, которые требуют ресурсов/финансирования, могут быть отложены на неопределенный срок. Более того, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам заявил, что экономические, социальные и культурные права включают основные обязательства, которые должны быть реализованы немедленно, независимо от связанных с этим затрат. Одним из примеров является обязанность предоставлять доступные по цене основные лекарственные средства в качестве одного из элементов права на здоровье.

Однако там, где ресурсы необходимы и осуществляется постепенная реализация:

С учетом трудностей, с которыми сталкиваются более бедные государства в ходе осуществления Конвенции (в силу потребностей в ресурсах), в пункте 2 статьи 4, а также в статье 32 подчеркивается международное сотрудничество в качестве средства оказания помощи государствам. Подпункт d) пункта 1 статьи 32 требует от государств принятия надлежащих и эффективных мер по международному сотрудничеству, в том числе путем предоставления, где это уместно, технико-экономической помощи.

Составление бюджета с учетом прав инвалидов

Все больше внимания уделяется “составлению бюджета с учетом прав человека” и сопутствующим вопросам, таким как составление бюджета с учетом гендерной проблематики. Опыт в этих областях будет иметь важное значение для руководства процессом составления бюджета на цели Конвенции. Следующие вопросы могли бы помочь решить, приведены ли бюджеты в соответствие с законами и стратегиями по ее осуществлению:

Одной из проблем, возникающих при согласовании процесса составления бюджета с процессами разработки законов и стратегий, является “асимметрия соучастия”. Например, асимметрии между министерствами финансов, министерствами планирования, отраслевыми министерствами, парламентом и гражданским обществом могут оказать влияние на то, каким образом бюджеты согласованы со стратегиями, а также ту степень, в которой стратегии и бюджеты будут отражать принципы прав человека (например, степень участия гражданского общества).