在讨论报告之前,我们有必要先来了解一下负责接收和审议各国和其他利 益攸关方报告的残疾人权利委员会的性质和作用。委员会系根据《公约》第三十四条设立,是由18名独立专家组成的条约机构,各成员以个人身份行事,由 公约缔约国在缔约国会议上选举而出, 并具备一定的特质,例如:
在选举这些专家时,缔约国应考虑 《公约》第三十四条明确提及的一系列 问题,其中包括:
最后一条标准一残疾人专家的参加一是《公约》的一项新颖之处,这证实,残疾人往往被排除在影响他们的 决策过程之外。同理,缔约国在提名专 家候选人时,务请适当考虑到第四条第 三款的规定。第四条第三款要求缔约国 在影响残疾人的决策过程(特别是涉及法 律和政策决定的决策进程)中,要与残疾人,包括残疾儿童,及其代表组织密切协商,使他们积极参与。虽然该项吁请力度相对较弱一仅务请各国在提名专家候选人是顾及这一点一但它表明, 提名程序不应纯粹是一项政府关切,其他社会各界也可在委员会的成员组成方面发挥作用并与之存在利益关系。
当选的委员会专家任期为四年,可 以连选连任一次。
委员会的主要责任是接收《公约》各缔约国提交的全面报告(见下文)。
此外,根据《任择议定书》的规定,委员会有权:
最后,委员会还拥有自我行政管理权限。例如:
第三十五条第一款规定,”各缔 约国在本公约对其生效后两年内,应当 通过联合国秘书长,向委员会提交一份全面报告,说明为履行本公约规定的义务而采取的措施和在这方面取得的进展。”
各缔约国在提交初次报告后,至少须每四年提交一次后续报告,并在委员会提出要求时另外提交报告。后续报告往往被称为定期报告。此处,补加了委员会另行提出报告要求的可能情况,以 便它能就在四年周期之外发生但需要它予以关注的特殊情况作出回应。
本报告周期与所有人权条约所定之 报告周期相似。在此,需要谨记的重要 一点是这是一个周期,不是或至少不应 该是一次性事件,而是一个由下列步骤 组成的一个程序:
较之其他条约,该《公约》的一个潜在重大差异在于各缔约国在编写给委员会的报告时,务请采用公开、透明的 程序,并考虑第四条第三款的规定。如 上文所述,该款要求缔约国在影响残疾人的决策过程(特别是涉及法律和政策决 定的决策进程)中,要与残疾人,包括残疾儿童,及其代表组织密切协商,使他 们积极参与。再次强调,对各国提出的要求虽然仅仅是适当考虑让残疾人参加 报告编写工作,但这进一步表明,该草 拟进程(实际上是整个报告周期)不应纯粹是一项政府关切,这同样关系到其他 社会各界的正当利益。
缔约国需要编制两大文件:
虽未严格规定各国在编写报告时必须遵循的方法,但下列步骤与之相关:
委员会现己制订报告准则,目的 是就报告的形式和内容为缔约国提供建议,以促进报告的编写、保证其全面性并确保缔约国以统一形式提交。遵循报 告准则还有利于减少委员会根据《公约》第三十六条及委员会议事规则第36 条第3款请求提供进一步资料的必要。
关于《公约》承认的各项权利,条 约专要文件应说明:
条约专要文件应以无障碍的电子版和打印版两种模式提交。
报告应符合协调报告准则第24段至 第26段和第29段的要求。
《公约》专要文件的格式应符合协调报告准则第19段至第23段的要求。初次报告不应超过60页,后续《公约》专要文件篇幅则应限制在40页以内。段落应按顺序编号。
根据报告准则,报告的大体结构如 下:
2. 具体规定:
4. 具体义务
委员会的报告准则列明了缔约国应 逐条逐款进行报告的具体问题。
关于缔约国就委员会制订的准则逐 一进行报告一事,秘鲁提交的初次报告(CRPD/C/PER/1)是一个很好的例子,部 分报告摘录如下。以第二十九条为例, 下表中,左栏为委员会的准则,右栏为秘鲁所采取的措施。该例子耐人寻味的原因至少有二:
23.第二十九条:参与政治和公共生活
81. 本条保证残疾人享有政治权利。
报告内容 | 成就 |
保证残疾人(特别是精神或智力残疾 人)政治权利的立法和措施,包括(如 果有的话)现有限制因素以及为克服 这些因素而采取的行动 | 自国会2009年12月批准第29478号法后, 国家选举程序办公室确立了便利残疾人 在选举中投票的必要法律框架。 |
为确保所有残疾人自行或在其所选人 员协助下投票的权利而采取的措施 | 国民身份证还是选民登记的唯一凭证。 所有公民均有义务使用身份证,全国国 民身份登记处现已签发一项行政决定, 规定残疾人经资格验证后,可免费办理 身份证。 |
为确保投票程序、设施和材料的完全 无障碍性而采取的措施 | 根据第29478号法,国家选举程序办公室 设有残疾公民登记册,旨在方便他们通 过以下方式投下选票:(a) 为有视力残疾 的选民准备盲文选票(盲文模板);(b) 将 投票台设在投票站一层;(c) 将各投票 站内楼层较高的投票台临时下移,避免 残疾选民攀爬台阶;(d) 在投票站张贴标 识,为残疾选民提供指引,并宣传为便 利他们出入投票台而采取的措施。该登 记册可通过办公室的官方网站进行查阅。 |
用以衡量残疾人是否充分享有参与政治和公共生活的权利的指标 |
2004至2007年间,共有10,758名残疾人 行使了选举权。
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在地方、区域和国家一级为残疾人建 立和维持代表其权利和利益的组织而提供的支持(如果有的话) | 全国残疾人融合事务委员会自2001年 起开始对致力于为残疾人谋福利和解决 他们所面临的问题的协会、非政府组织和其他组织进行登记;在很多此类组织 中,有残疾人的父母或家人担任董事会成员。目前,有310家机构在国家登记局进行了注册登记;这授予它们订立合作 协议的权限,为其提供开展国际合作的 机会,并使其能够促进机构成员实现社 会融合。 |
委员会一经收到缔约国报告,即由 其国家报告员(委员会的1名成员)展开审议。委员会将在报告员的协助下,确 定该报告是否存在任何资料缺失。委员会将在此基础上,向缔约国转发一份问题清单,旨在确保报告所载信息完整齐 备。一般情况下,缔约国会在与委员会举行建设性对话之前,对问题清单做出 书面答复。
通常,委员会在与缔约国举行建 设性对话之前,便在会议上确定问题清 单。从而为缔约国做出答复充分预留出 时间。并让委员会有时间考虑缔约国提 交的其他资料,并确定自身是否己经充分掌握关于某一特定主题事项的资料或 在举行建设性对话期间是否有必要进一步采取后续行动。
现以突尼斯提交的报告为例,说明 问题清单如何发挥作用。该缔约国在初次报告中提供了有关残疾儿童权利的信 息,但主要侧重点是健康和教育。突尼 斯并未提供有关保护儿童免遭暴力和剥削的信息。因此,委员会要求提供该项 信息。突尼斯在其答复(CRPD/C/TUN/ Q/1/Add.l)中指出:
有意思的是,我们注意到该缔约国 极少提及其专门保护残疾儿童的举措, 而是更多地涉及较为宽泛的儿童保护体系。当然,这也适用于残疾儿童,但出于一系列原因,法律和政策应当专门提 到残疾儿童的保护。例如,成年人在与 聋哑儿童交流时可能会存在困难,这反过来可能让他们更容易受到暴力和凌 虐,因为他们可能无法寻求保护。
虽然该缔约国并未充分回答委员会的问题,但它帮助委员会査明该国的儿童保护体系确己部署到位,这样,委 员会在会议期间便能进行更为具体的提问,从而确保委员会有限的时间得到最佳利用。
缔约国的下一步是将报告交由委员会审议,以展开建设性对话。在此基础 上,委员会将对该缔约国发表结论性意 见和建议。
目前,委员会一年举行两次常会, 议程涵盖多个项目。自2014年伊始, 委员会共将举行为期五周的全体会议和为期两周的会前工作组会议。会议第一天,通常先由委员会主席和人权高专办的一名代表作开幕致辞。嗣后,举行全体会议,先与世界卫生组织(世卫组织)、国际劳工组织(劳工组织;)和联合国儿童基金会(儿基会;)以及人权高专办等联合国组织的代表展开讨论,后与民间社会的代表举行讨论。委员会还可能会举行非公开会议,筹备与某一缔约国 的对话。
委员会还将与缔约国进行会面。委员会与缔约国的对话分为不在同一天举 行的两次时长为三小时的会议。会议伊始,先由缔约国代表作陈述,后由委员会的国家报告员作介绍。其后,由委员 会成员作发言,反思缔约国的报告并提问其他问题。对话共分三个阶段进行, 先由委员会成员提出一系列问题,后由缔约国逐一做出答复。缔约国代表可在 一天时间内陆续做出答复。之后,委员 会将举行非公开会议,讨论其结论性意见和建议,这也需要一些时间。
除建设性对话外,委员会还讨论根 据《任择议定书》提交的来文,以及其他热门话题,如它向大会提交的报告(如 与当次会议相关)、条约机构的加强、其 工作方法、任何一般性意见的草拟或未来几天一般性讨论的筹备。
其结论性意见谨遵其他条约机构结论性意见的格式。先述及缔约国执 行《公约》的积极方面,后转向”妨碍执行《公约》的因素和困难”和”主要的关注问题和建议”,其中,后者按照 意见和相应建议逐条编排,并谨遵报告 的格式,即第一至四条、具体权利和具体义务。
继续以突尼斯为例,有意思的是我 们看到,委员会在问题清单阶段的顾虑 似乎继续存在,而该缔约国的答复不足以消除这些顾虑。在结论性意见(CRPD/ C/TUN/CO/1)中,委员会指出:
结论性意见一经通过,即贴载于人 权高专办官方网站(www.ohchr.org)。
但缔约国在后续行动中起着关键作用。《公约》第三十六条第四款规定:
締约国应当向国内公众广泛提供本国报告,并便利获取有关这些报告的提议和一般建议。
所以,各国至少应该公布结论性 意见。此外,它们还应设法跟进各项建 议,因为他们还必须在四年之后报告 《公约》的执行情况。
缔约国须铭记这些责任,不妨:
自2012年4月起,委员会便己制订 了一项后续程序。委员会最多会确定两 项或三项建议一它认为对改善受审议国家残疾人处境至关重要的专题一进行跟进,并要求缔约国在12个月内向委 员会回报它为实施这些建议所采取的措 施。
重要的是要记住,报告不是一项一 次性活动,或仅为履行应尽的《公约》义务之目的而不得不做的事。它是整个 实施过程的一个基本组成部分。因此, 向委员会提交报告本身既是目的,也是加强实施的一种手段。某些报告职能可概括如下: