B. 法律、政策和预算

法律改革

改革法律的义务

《公约》第四条第一款第(二)项要 求缔约国“采取一切适当措施,包括立 法,以修订或废止构成歧视残疾人的现 行法律、法规、习惯和做法”。

此外,各国应设法采取适当的立法 和行政措施,而且按照第四条第一款第 (三)项的规定,在一切政策中考虑保护 和促进残疾人的人权。

因此,执行《公约》的重要一步是 全面审查国家立法和政策框架,以便:

审查现行法律(和政策)是全体缔约 国均应承担的一项义务。即便是自动适 用《条约》的国家,也需要确保国内的 所有相关法律,包括地区法和习惯法都 符合《公约》。

履约要素

《公约》第四条和其他条款明确提 出了在审查和改革法律时需要铭记的几 点要素:

应该注意到,更加完善的保护标准 应得到普遍适用:假如《公约》条款在 某些问题上弱于国家适用的现行法律, 自然应采用国家标准。在与澳大利亚的 残疾人组织进行磋商期间,有人指出

《公约》很有可能为国家行为者和非国 家行为者确立不同的遵约标准(针对非 国家行为者的标准较低)。考虑到私营部 门在澳大利亚国内开展公益活动和服务 方面发挥着广泛的作用,例如开发和提 供针对残疾人的专项服务、援助和器具 以及推动形成社会态度,残疾人组织呼 吁澳大利亚政府宣布,澳大利亚不会仅 限于“支持”或“鼓励”或是“促进” 或“鼓励”非国家行为者遵守《公约》 列举的各项权利,在某些情况下可能会 要求私营部门在与国家行为者同等的地 位上承担责任。

确保有效的补救办法

要让权利具有实际意义,必须提供 有效的补救措施来矫正侵权行为,法律 应确保法院和其他法庭有权受理关于违 约侵权的申诉。《公约》并没有明确提 出这项要求,但其他几部重要的人权条 约则是反复提及。重要的是,在任何领 域遭受歧视的残疾人都应能够得到诉诸 法律的机会。为此,补救措施应涵盖所 有各项人权― 公民权利和政治权利, 以及经济、社会和文化权利。应通过法 律规定,在权利遭受侵犯时有权获得补 救;立法应明确提供补救的方式方法。

在讨论补救措施时,往往首先想 到的是司法补救。一元论在这个问题上 占有优势。主张一元主义的国家批准在 《公约》之后,立即自动接受《公约》 原则和目标的约束。这些国家的个人, 包括残疾人,假如由于国内法在相关问 题上的规定薄弱而被剥夺了特定权利, 可以在国内法庭上援引《公约》,要求 法官适用《公约》,判定国内法无效。 法官无需等待《公约》转化为国内法: 获得批准的条约及其条款在原则上可以 直接适用。当然,这种一元做法的优势 是有条件的― 国内法官称职,而且熟 悉国际标准和人权事务。

即便是在不能直接适用《公约》的 国家,批准或加入《公约》也会鼓励司 法部门在适用国内法时努力与《公约》 保持一致。主张二元主义的国家将《公 约》转化为国内法,让法院能够在做出 裁定时适用《公约》。

但同时还应考虑其他补救办法。 首先,其他补救办法可能更加适合。例 如,因提供服务而产生的问题交由消费 法庭来处理,或是通过国家人权委员 会、监察员、平等委员会、残疾人事务 专员等行政补救办法来处理,或许更为 妥当。这些机构的门槛要低得多,甚至 不需要律师,而且成本较低,不会拒人 于千里之外。同样,调解和仲裁在某些 情况下更为可取,这两种方式的对抗性 较低,而且采用的解决方案(补救办法) 得到有关各方的认可。劳动监察员和学 校监察员可以追究雇主和教育工作人员 的责任,因此,他们提供的解决方案(补 救办法)比司法补救办法更加快捷,成本 更低,而且也更加有效。

其次,其他补救办法可能所用时间 更短,而且更有把握。某些国家的司法 机构无法正常运行,或是资金匮乏,无 法确保民众诉诸司法手段。在这种情况 下,个人对于国内制度可能缺乏信心, 不愿因自身权利遭到侵犯而提出申诉。 比较易于获得的补救办法可以替代希望 渺茫的补救程序。

第三,传统司法形式或许是比较 可取的,特别是在贫困的农村地区。很 多国家在首都和主要城市以外的其他地 区没有设立法庭或法院,这种情况对于 居住在偏远地区的残疾人体现得尤为突 出。贫困或赤贫会影响到这些地区,让 民众难以自由进出城市地区以寻求法律 援助或其他支持。但对于残疾人来说, 由于恶名和偏见作祟,传统制度并非万 应灵药。法院的裁决可能会体现出孤立 残疾人或是给予残疾人不平等待遇的传 统做法。为此,提高认识的方案应涵盖 传统权威,包括老年人和社区领袖,将 不歧视和参与因素纳入地方补救办法。

相关行为者

谁应参与审查和改革法律?下面是 一份不完整的清单:

程序

各国改革法律和政策的程序各不相 同。但是,遵循某些原则可以确保这一 程序切实有效,而且包容残疾人和其他 相关行为者的参与。

重要的是,第四条第三款强调,各 国在为执行《公约》而拟定立法和政策 时,以及在涉及残疾人问题的决策过程 中,应通过代表残疾人的组织,与残疾 人密切协商,使他们积极参与。为此,应将残疾人的参与作为所有法律和政策 改革的基础。

审查和改革法律的某些步骤包括:

政策

法律将国际承诺转化为国内法律框 架,而且往往会切实改善当地的人权状 况。

在很多情况下,政策可以有力地推 动执行工作。法律规定了权利和义务, 政策则列出了在时限内实现目标的具体 步骤,以便履行义务。政策对于逐步实 现经济、社会和文化权利具有特别重要 的意义。但政策还涉及到公民权利和政 治权利(例如,改善司法)。

多项政策与 《公约》有关,例如:

政策并非一蹴而就,往往是需要时 间的:

这种做法在很多方面都符合基于人 权的方法。这种方法包括三项主要内容:

法律和政策改革背景下的 预算措施

预算措施是大多数法律和政策的重 要内容。某些法律和政策,例如禁止酷 刑或歧视等某些行为的法律,不需要获 得资金支持,但与人权有关的大多数法 律和政策都需要资金,特别是在经济、 社会和文化权利方面。有一些重要问题 需要记住:

提供预算的国家义务

决策者必须考虑,法律和政策是否 会产生财政方面的影响,而且必须据此 规划充足的预算。正如上文指出,在通 过法律和政策之前,议会和行政部门应 首先明确为执行工作提供的资金数额。 预算(和人力资源)到位之后,其他措施 取得成功的可能性会大大提高。

《公约》第四条第二款就资金问 题做出了重要规定(一般原则):关于经 济、社会和文化权利,各缔约国承诺尽 量利用现有资源并于必要时在国际合作 框架内采取措施,以期逐步充分实现这 些权利,但不妨碍本公约中依国际法立 即适用的义务。

这项义务往往被误解。这一条并不 意味着经济、社会和文化权利当中需要 资源/资金的方面可以被无限期拖延。事 实上,经济、社会和文化权利委员会曾 经指出,经济、社会和文化权利包含必 须立即落实的核心义务,无论其成本如 何。例如,为实现健康权,有义务提供 平价的必备药物。

然而,在需要资源和逐步落实的领域:

有鉴于较贫困国家在执行《公约》 方面困难重重 (由于资源所限 ),《公 约》第四条第二款和第三十二条着重指 出,国际合作是协助各国的方式之一。 第三十二条第一款第(四)项要求各国采 取适当和有效的国际合作措施,包括酌 情提供技术和经济援助。

为残疾人权利问题编制预算

“人权预算编制”以及将性别平等 观点纳入预算编制等相关问题日益受到 关注。这些领域的经验十分重要,可以 指导关于《公约》的预算编制工作。以 下这些问题有助于确定,预算是否符合 旨在执行《公约》的各项法律和政策:

要让预算编制工作与法律及政策 程序保持一致,问题之一是所有权的不 对等。例如,财政部、规划部、专业部 委、议会和民间社会之间的不对等,会 影响到如何根据政策调整预算,以及政 策和预算在何种程度上包容人权原则(例 如,民间社会的参与程度)。