根本性法律和宪政实践规范着批准 程序的多个方面, 而批准程序通常(并 非总是)在国家层面上进行,然后才能在 国际上批准或加入条约。有必要指出,
《公约》没有明确规定各国在批准《公 约》时应采取的任何具体的国内程序。
总的说来,国家批准条约有两种做 法,取决于立法机关的作用。第一,大 陆法系国家批准条约须经立法机关的核 准。在经过投票表决核准之后,批准法 案送交行政机关,由后者颁布、公示并 交存条约的保存机构。例如,阿根廷、 智利、克罗地亚、厄瓜多尔、匈牙利、 马里、尼日尔、巴拿马和西班牙均是依 据议会法案批准《公约》。墨西哥依据参 众两院之一的核准,批准了《公约》。
其次,在大多数英美法系国家以 及采用其他法律体系的国家,批准《公 约》须经行政机关采取行动。议会作为 咨询机构参与这项工作。换言之,无需 议会进行正式投票表决。例如,孟加拉 国、新西兰和泰国均依据行政机关的决 定批准《公约》。
虽然以上两种不同方式和国家制 度的具体特点各有差异,但这些国内程 序为宣传相关条约和促进对条约的认识 创造了重要的机会。事实上,批准程序 及其后续程序将影响到下一步的执行工 作,例如,确定法律或其他方面的空白 和动员各界的支持。
某些国家开展国家分析来评估批准 条约的利弊。此类评估报告从义务和成 本的角度,着重阐述加入和执行条约的 理由及影响,随后将审查国内立法和政 策是否符合《公约》。在开展国家分析 的同时,还将就批准事宜在国内提出建 议。批准条约之前的任何审查工作都应 延续到执行阶段,以便审查现行和拟议 法律。由政府开展的国家利益分析的研 究结果最好能够公之于众。
同样,国家在批准条约之前应开展 充分的磋商。事实上,《公约》本身就 支持这种做法。《公约》第四条第三款 明文规定:
缔约国应当在为实施本公约而拟定 和施行立法和政策时以及在涉及残 疾人问题的其他决策过程中,通过 代表残疾人的组织,与残疾人,包 括残疾儿童,密切磋商,使他们积 极参与。
在国家批准《公约》之前,第四 条第三款对于国家没有约束力,但围绕 批准事宜开展公开磋商是一种很好的做 法,将影响到日后的执行工作。通过磋 商,批准不再仅仅是针对国际社会的 政治行为,而是可以切实提高当地的标 准。
在开展磋商时,应考虑到在批准过 程中起到作用的所有各方行为者。应征 求政府代表的意见。但多个政府部门在 确保残疾人权利的问题上起到作用,可 以在不同层级开展磋商,例如中央、省 级和市政府。同样,还可以在政府内部 开展横向磋商,不仅是通常涉及多项残 疾人事务的社会事务部和卫生部,还包 括将参与执行《公约》的教育部、司法 部、内政部或财政部等部委。
在关于批准《条约》的讨论中,残 疾人应发表意见,或是直接表态,或是 通过代表残疾人的组织。相关磋商应体 现出残疾的多样性。残疾人并非千人一 面,他们有着多种不同的缺陷(包括社会 心理、智力和感官缺陷),而且是不同的 人(男子、妇女、残疾儿童、土著人、老 年人,等等)。磋商应尽可能体现出这种 多样性。
应认真考虑是否需要支持残疾人组 织参与磋商,包括财政支持。进入批准 程序的国家有时由于资金短缺,很难确 保进一步扩展磋商范围,例如发展中国 家和陷入危机的国家。在这种情况下, 磋商过程应最大限度地利用宝贵的资 源。但磋商还要进行的,不仅是为了确 保残疾人的参与和融合,同时也是由于 残疾人可能会就如何最有效地利用宝贵 的资源提出建议,以确保逐步落实《公 约》。
人权非政府组织和发展非政府组织 等其他民间社会行为者也应参与磋商。 假如设有国家人权机构,应征求该机构 的意见,在研究残疾人的权利以及分析 法律和政策方面也可以起到作用。
批准程序应包容社会各界,代表 整个社会的意见,包括少数群体和政治 反对派,而且不应服从政治议程。国际 法原则规定,一国政府批准国际条约 之后,此后的各届政府均应遵守这部 条约,真正的包容性程序应符合这项原 则。风险在于,执政政府可能会将政治 反对派等其他行为者排除在外,从而确 保更加自由的决策权。但从长远来看,这种做法可能会阻碍条约的执行,在政 府更替时中断执行工作。
澳大利亚的批准程序体充分现出了 相关措施。2007年3月,澳大利亚签署了《公约》,并在2008年7月批准《公 约》。国家全面审查了联邦、各州和地 区的立法,确保澳大利亚可以遵守《公 约》的全部条款。家庭、住房、社会服 务和土著事务等各部委以及总检察署与 国内残疾人组织、残疾人咨询理事会和 残疾人法律服务网络进行磋商,提交了 一份报告,阐述批准《公约》对于政府 产生的影响。报告阐明了批准《公约》 及其《任择议定书》的利与弊;证实了 澳大利亚的法律是否符合《公约》规定 的义务;说明了批准《公约》产生的经 济、环境、社会和文化影响;提出了将 《公约》直接纳入法律的适当方法;以 及,审议了国内法律、政策和方案。
为批准《公约》做准备,不仅仅是 一次由政府主导的过程。民间社会同样 可以推动批准工作。事实上,可以此作 为推动政府采取行动的最有效的时机。 为此,民间社会和其他各方可以采取如 下工作:
了解事实
教育其他人
动员合作伙伴和盟友,例如残疾人 团体、人权组织和社会运动
游说
后续行动
联合国地雷行动处和人权高专办开 发了一套宣传工具包,用以协助地雷行 动中心提倡各国批准《公约》。下面的 文本框截取了提交给相关利益攸关方以 推动批准《公约》的信函样本。