打击歧视需要的不仅仅是禁止歧 视,还需要促进平等,从而解决间接歧 视的核心问题― 改变社会中从根本上 导致歧视的深层次偏见。因此,往往需 要采取具体措施,帮助包括残疾人在内 的受歧视者实现平等。有利于残疾人的 具体措施不被视为歧视性措施,而是相 当于正当的差别待遇。《公约》确认了 这一点,第五条第四款规定:
为加速或实现残疾人事实上的平等 而必须采取的具体措施,不得视为 本公约所指的歧视。
因此,《公约》确认,要确保残疾人在 事实上与其他人平等,有时可能需要专 门针对残疾人采取相关措施。
这些措施可能是永久性的,例如为 残疾人搭乘的车辆建设无障碍停车场; 也可能是临时性的,例如设定残疾工人 雇用配额。这两类措施均是《公约》允 许的,不构成《公约》第二条规定的歧 视。
有时候,有利于特定个人或群体 的具体措施可能会招致其他人的怨愤, 人们认为这些措施不公平,甚至带有歧 视。但这类措施仅允许用于矫正残疾人 和非残疾人在享有人权方面的不平衡。一旦两者之间实现平等,就无需采取具 体措施。
在解读第五条提供的方案时,必须 结合与《公约》所载的一系列广泛权利 相关的具体的不歧视和平等措施,例如 涉及婚姻、家庭、生育和个人关系(第二 十三条)、教育(第二十四条)、健康(第二 十五条)、就业(第二十七条)、生活水平 和社会保护(第二十八条)以及参与政治 和公共生活(第二十九条)等事项。
仅以第二十七条工作权为例。 《公约》缔约国承诺在公共部门雇用残 疾人,并促进私营部门雇用残疾人,手 段包括平权行动方案。这些便是具体措 施,目的是在国家可直接施加影响的就 业政策领域,纠正残疾人就业不足的问 题。通过积极雇用残疾人,国家可促进 工作权的平等落实。通过要求或鼓励私 营部门出台平权行动方案,国家可间接 影响就业。
平权行动方案之一是采用配额制, 例如,规定残疾雇员比例必须占到5%, 并对不履行配额的雇主处以罚金。《公 约》并不要求实行配额制。配额制有其 利,亦有其弊。配额可能会导致形式主 义,雇主随便招募一名任一残疾级别的残 疾人,以便应付配额,或通过支付罚金 来避免履行所有措施。另一方面,配额 制可能会为残疾人走进职场开辟途径,
这又可以增强残疾人的经济权能,并使 其享有其他权利。鉴于《公约》仅提及 平权行动方案,并未具体说明,建议进 行审议,确定哪些方案最有可能持续改 善残疾人的境况及其工作权。在某些情 况下,配额制可能会奏效,但在其他情 况下则未必。
消除对妇女歧视委员会在关于暂行 特别措施(第四条第1款)的第25号一般性 意见(2004年)中提出了一些措施,可能 关系到确定有利于残疾人的具体措施, 其中包括: