B. 非正式报告
1. 民间社会/国家人权机构对报告周期的投入
就《公约》提交报告不是一项独立或孤立的活动。相反,它是一项进程, 而民间社会和国家人权机构能够对这一 进程的各个阶段做出有益贡献。考虑到《公约》第三十五条第四款和第四条第 三款的规定,残疾人代表组织的参与应 特别予以重视。整个过程如下(己标明民间社会组织和国家人权机构可施加影响
之处):
- 起草締约国报告一国家负责编写 本国的初次和定期报告。一些国家 在编制报告时,会征求民间社会和 国家人权机构的意见。它们可能会 与主要组织举行磋商,或传阅报告以供审议。一些国家会以报告附件 形式载明民间社会的意见。即使这些做法都不存在,民间社会组织和国家人权机构还可通过联系政府内
部的《公约》协调中心,或在可能的情况下,联系协调机制,来落实 它们对于报告编制和内容的话语权。
-
编制问题清单一委员会将根据缔 约国提交的报告,编制一份问题清单,供缔约国为展开建设性对话做准备。缔约国还应在会议前,提交对问题清单作出的答复一这有助于将重心放在讨论上。民间社会组织可在缔约国报告提交之际提供相关资料,并借此对问题清单施加影响。问题会在缔约国筹备互动对话期间向其提交,供其作出澄清。此外,民间社会组织也可以就问题清单作出答复,这将确保委员会最大限度地广泛掌握相关信息。
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委员会会议一民间社会组织和国 家人权机构可在委员会会议期间发 挥积极作用。委员会通常会与报告国相关民间社会组织和国家人权机构举行会晤,听取它们感兴趣和关 切的问题。个人还可以利用前去日内瓦与委员会成员碰面的机会,讨论他们国家所遇到的各类实施问题。民间社会组织和国家人权机构也可以出席与缔约国的对话。以这一方式举行对话能够让委员会确定其结论性意见的过程清晰明了,而这些意见反过来又有助于在国家一级开展后续活动。
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结论性意见的后续行动一民间社 会组织和国家人权机构在确保后续行动方面发挥着至关重要的作用。落实结论性意见的最终责任在于政 府,但民间社会组织和国家人权机构亦可从中发挥一定作用。具体详情仔细见下文。
2. 什么是非正式报告?
非正式报告为单向报告——且十分重要一民间社会和国家人权机构可借 此在报告进程中行使其话语权。非正式 报告尚无严格的定义,也无严格的格式可循。一般来说,非正式报告向委员会提供资料,对缔约国提供的信息进行补 充,旨在确保委员会最充分地掌握相关 信息。
非正式报告不一定会与国家报告 相左,而只是单纯地加以补充或就国家报告中提出的问题提供不同的视角。但是,如果国家报告没有提供最准确或最 新的资料,非正式报告可就此对委员会 进行提醒。
通过提供补充资料,非正式报告的最终目标是确保结论性意见和建议最具相关性,以协助未来的实施工作。
3. 报告的结构
对于非正式报告的结构,尚无特别 要求;但起草者考虑采用的方法应该有助于委员会了解报告如何编辑而成和尽 可能明确地査明民间社会和国家人权机 构希望向委员会提出的问题及可能的解 决方案。
在基本借鉴委员会报告准则的基础上形成的可能结构如下:
- 1. 内容提要:列明主要的关切问题、进展和建议
- 2. 目录
- 3. 报告编制方法,包括数据收集过程 和参与报告编写和定稿的组织
- 4. 讨论大背景一政治、经济、社会、文化——这可能有助于委员会更好地 了解报告背景
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5. 关键问题:
- (a) 第一至四条:宗旨、定义、一般 原则和一般义务
- (b) 第五至三十条:涉及具体权利
- (c) 第六和七条:残疾男童、女童 和妇女
- (d) 第三十一至三十三条:关于统计 和数据收集、国际合作和国家实 施和监测框架的具体义务
- 6. 尽可能精确和有针对性的建议无需涵 盖太多内容。
4. 方法:形成非正式报告编制联盟
结成非正式报告编制的国家利益攸关方联盟虽非一项必要条件,但却大有裨益。这样,仅通过向委员会提交一份文件,便可涵盖全国民间社会的各种关切。除此之外:
- 形成报告起草联盟还有助于形成全 国性民间社会联盟,共同处理非正 式报告以外的问题。例如,该联盟可能不仅会编制非正式报告,还会齐心协力地落实委员会各项建议。
- 同样,这还能让利益攸关方了解自 身关注领域之外令人关切的问题。例如,一个专注于向肢体残疾者提供服务的组织可能会了解另一个致力于保护监狱内心理残疾者各项权 利的组织的关切。这为了解其他残 疾团体的工作和明确宣传等共同活 动领域提供了机会。
- 另外,结成联盟还能让各团体充分 相互利用知识和专门技能。例如, 一家残疾人组织可能在保护全国残 疾人权利方面经验丰富,则可以与在条约机构报告方面同样有着丰富经验、致力于保护更普遍的人权的组织结成对子。两个组织各有所 长,可促成有效的流程和有益的非正式报告。
在形成联盟时需要考虑的问题有:
- 是否代表所有残疾人?
- 是否尽可能地体现社会多样性,例 如,妇女和男子、儿童视角、老年
人、少数种族和少数族裔、土著人 民等等?
- 是否充分掌握有关条约机构报告制 度的知识?
- 是否充分具备与尽可能广泛的群体 进行磋商的能力?
5. 内容:具体权利
非正式报告最好能够遵循委员会的 报告准则。假如国家在编制其报告时, 谨遵报告准则,则意味着该报告既符合 委员会惯例,又与国家报告相一致。如 上所述,委员会将《公约》所载权利和 义务分组如下:
- 定义、一般原则和一般义务;
- 具体权利;
- 残疾妇女、男童和女童的权利;
- 具体义务,即统计和数据收集、国 际合作和国家实施和监测框架
报告准则还列出一系列问题,需结 合各标题下各项规定做出答复。
例如,委员会关于“第五条―平 等和不歧视”的准则是:
本条承认,在法律面前,人人平 等,人人有权不受任何歧视地享有法律 给予的平等保护和平等权益。
缔约国应报告:
- 残疾人能否在与其他人平等的基础 上,利用法律保护或追求自己的利益
- 为保证残疾人获得平等和有效的法 律保护且不受任何类型歧视而采取 的有效措施,包括提供合理便利
- 为实现残疾人事实上的平等而执 行的政策和方案,包括平权行动措 施,同时应顾及残疾人的多样性。
为答复这些问题,西班牙在其初次 报告(CRPD/C/ESP/1, 第15-16段,黑体系 作者所标)中提供了如下信息:
简言之:
- 西班牙立法确保第五条规定得到充 分遵守;
- 一些立法仍需要根据《公约》加以 修订,例如《卫生总法》;
- 立法及监督机制和针对违法行为的 强制制裁为保障平等和不歧视提供 了一种有效机制。
非正式报告会以更长的篇幅回答委 员会的问题,并向其提供补充信息。它 注意到:
6. 建议
非正式报告有必要对委员会能够采 取的行动做出提议,例如,委员会可以 向国家代表提出的问题。另外,它可以 就哪些应该列入结论性意见进行提议。 重要的是,要记住这些建议应该尽可能 地明确和有针对性,以便它们得以落实 并在下一次定期报告中得到体现。含糊
不清或泛泛不详的建议可能会让缔约国 在执行时混淆不清,或导致没有得到执 行或执行不力。
关于建议的一些准则如下:
- 均应清楚明确
- 一项建议应仅涉及一项行动
- 应明确规定实施方
- 如有可能,应该可加以衡量
- 在相关情况下,应明确规定实施期限
- 应与某一特定的实施挑战相关
- 不应模糊不清或笼统不详。
还是关于第五条,关于西班牙实施 情况的非正式报告提出了两套建议。
针对防止歧视的保护并未保护到某 些残疾人这一说法,报告提议,应将重 心放在脆弱性上,而非残疾百分比上。
针对监督和制裁机制没能完全奏效 的说法,非正式报告建议:
尽管并非所有建议都符合上述提 议,但它们都能有所帮助。试考虑以下 建议:
设立两项指标,分别在行政处罚领 域和法律领域监测保护制度有序事 项的有效性
总体来说,这是一项有益的建议:
7. 数据收集和分析
可对非正式报告有所助益的若干数 据来源如下:
- 法律和政策:和国家报告一样,非 正式报告应该向委员会提供信息, 说明与《公约》执行有关的法律和 政策背景。这需要进行法律清查和 差距分析。见人权高专办即将出版 的法律审查刊物,该出版物旨在帮 助分析国家立法与《公约》相符的 程度。
- 回顾二手材料:民间社会组织可能 会没有足够的时间或资源来收集新 的数据。克服这种情况的一种方式 就是依靠值得信赖的二手资料来 源。例如:
来自国家统计研究所的报告,如普 查数据或临时报告
来自教育、卫生、司法、社会事 务、交通运输等部委的数据
联合国和世界银行的报告可能会包 含关于残疾人的信息,甚至专门注 重于残疾问题
国家人权机构可能会持有研究报告 等资料
学术机构可能会展开有关残疾人权 利的研究或调查。
- 关于申诉的资料(如法庭判例和对监 察员提起的申诉等)可显示出个人是 否在使用申诉机制和这类机制是否 有效。通过分析申诉还可以查明执 行过程中具有挑战性和反复出现的 问题。
- 为编写国家报告,民间社会组织或 许也可以开展独立研究。户口调查 等手段可以提供定量信息,采访主 要专家和采访能够体现残疾多样性 的群体则可以提供重要的定性信 息,而这可以增加报告的深度,例 如,通过体现个人在国家范围内的 实际人权经验。
8. 向委员会提交报告
起草者应及时向委员会提交其非正 式报告,以供进行报告全文审议。报告 可通过以下方式进行提交:
- 在国家报告提交之时提交。但鉴于 委员会在审议国家报告方面存在延 误,这可能需要在进行建设性对话 之前更新该报告。
- 在委员会开始审议缔约国报告之前 的会议举行之前提交。例如,如果 已定于在第十届会议议上审议缔约 国报告,则委员会秘书处应在第九届 会议召开之前收到非正式报告,这 样,报告便能对问题清单产生影响。
- 在会议之前提交。这样,非正式报 告不仅仍然可以影响与国家的建设 性对话,还能跟进最新情况。
报告应发送至残疾人权利委员会 秘书处联合国人权事务高级专员办公室 crpd@ohchr.org。
民间社会组织可能还可以考虑出席 委员会会议,或是:
- 与缔约国举行建设性对话之前举行 的会议。国际残疾人联盟会举行对 外开放的委员会成员午餐会,讨论 与报告将于下届会议受审的缔约国 有关的问题。
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或是
- 出席建设性对话会议。在举行建设 性对话之前,委员会会预留出与民 间社会组织和国家人权机构会面的 时间,以听取它们的意见。这些会 议通常是非公开会议。
9. 委员会会议后续行动
民间社会组织可自行或与当局联 合,通过多种方式来跟进委员会的结论 性意见和建议。例如,它们可以:
- 发布新闻稿,提高对结论性意见和 建议的认识
- 继续保持起草非正式报告的联盟, 举行会议并就推进落实结论性意见 的方式制订战略
- 会见相关部委工作人员,确保制订 一项落实结论性意见的工作计划
- 会见国会议员,提高对那些要求进行 法律和政策改革的具体建议的认识
- 会见联合国国家工作队,以敦促联 合国各机构倡导落实结论性意见, 并谨遵委员会所提建议,进行方案 制订
- 举行全国会议,提高对结论性意见 的认识
- 就具体问题举办讲习班
- 查明民间社会可协助加以落实的建议
- 跟进各项建议随着时间的推移得到 落实的情况,以保持重心不变
- 向委员会,以及向普遍定期审议等 其他国际进程报告落实情况。