Что это за пособие?

Учебно-методическое пособие адресовано координаторам учебных курсов по Конвенции о правах инвалидов и Факультативного протокола к ней. Оно может быть использовано для разработки учебного курса по Конвенции и/или Факультативному протоколу, но также может оказаться полезным в качестве общего информационного ресурса по этим инструментам. учебно-методическое пособие пособиепредусматривает проведение интерактивных учебных занятий, рассчитанных в идеале на относительно небольшие группы в составе максимум 20 участников и сочетающих презентации с использованием компьютерных слайдов 2 и обсуждения в группах, направленные на поощрение диалога и обмена мнениями между координаторами и участниками и между самими участниками.

Для кого это пособие?

Учебно-методическое пособие предназначено в первую очередь для подготовки координаторов и других лиц, которые уже знакомы с международной системой защиты прав человека и призваны обеспечить подготовку по Конвенции о правах инвалидов. Другими словами, пособие предполагает некоторое знание стандартов в области прав человека, терминологии и механизмов, но не обязательно знание самой Конвенции. Учебно-методическое пособие построено на том предположении, что каждый учебный курс проводится основным координатором, который в идеале имеет помощников.

Кто составляет целевую аудиторию учебных программ?

Целевая аудитория учебных программ достаточно широка. В нее могут входить любые лица или представители организации или учреждения, которые занимаются пропагандой, реализацией и мониторингом Конвенции. Таким образом, основными участниками учебных курсов являются:

• представители правительств, в особенности координационные центры и механизмы, связанные с Конвенцией;
• парламентарии;
• судьи;
• представители специализированных учреждений, фондов и программ Организации Объединенных Наций;
• представители национальных правозащитных учреждений;
• инвалиды и представляющие их организации;
• организации гражданского общества;
• представители СМИ;
• специалисты в таких смежных областях, как образование, здравоохранение и вспомогательные услуги, и т.д.

Как пользоваться учебно-методическим пособием ¹

Занятия основаны на методологии профессиональной подготовки, принятой Секцией методологии, образования и профессиональной подготовки УВКПЧ. Каждая программа включает в себя три основных документа:

• в записке для координатора объясняется порядок организации учебных занятий, указываются необходимые документы и вспомогательная литература, а также приводятся советы по проведению презентации с использованием компьютерных слайдов;
• в памятке по презентации с использованием компьютерных слайдов представлена серия слайдов, призванная помочь координатору изложить различные концепции в рамках программы;
• в памятке по обсуждениям в группахприводится описание групповых мероприятий, а также поясняются особые требования к такого рода меропри- 3 ятиям, включая место проведения и используемые материалы.

В ходе занятий обычно придерживаются такого порядка: сначала проводится презентация с использованием компьютерных слайдов, включающая вопросы и ответы, а затем следует групповое мероприятие.

Методология, лежащая в основе Учебно-методического пособия, является интерактивной и поощряет широкое участие. Важно следовать этому подходу во всем. Координаторы должны использовать презентацию с использованием компьютерных слайдов для стимулирования обсуждения и обмена информацией и опытом с участниками и между ними. Координатор должен избегать проведения презентации в форме монолога, когда он или она сообщает информацию, а участники лишь принимают ее к сведению.

Учебно-методическое пособие призвано заполнить любые пробелы в знаниях, которые могут возникнуть у координаторов, и в этом смысле является для них подспорьем до проведения занятий. В то же время координаторам не следует пользоваться Учебно-методическим пособием в качестве такого вспомогательного средства непосредственно в ходе занятий, с тем чтобы презентация не превращалась из обсуждения с участниками в лекцию.

Координаторы должны адаптировать содержащиеся в Учебно-методическом пособии материалы применительно к данной конкретной аудитории. Не каждый учебный курс должен отражать все восемь программ, программы не обязательно должны быть представлены в определенном порядке и не все их аспекты непременно должны быть охвачены. Важно помнить о том, что координатор предлагает учебный курс, который отвечает потребностям участников.

Помимо этого, координатор должен подготовиться к курсу заранее, подобрав примеры и материалы, которые имеют отношение к той стране и тому региону, где проводятся занятия. Таким образом, координатор должен ознакомиться с регионом, выявить основные достижения и проблемы, связанные с ратификацией, осуществлением и мониторингом Конвенции, и найти в местных условиях подходящие случаи и ситуации. Иногда с учетом обстоятельств приходится полностью менять учебные материалы и групповые мероприятия.

Проведение оценки потребностей участников курса, с тем чтобы определить, что они ждут от него ²

Оценка потребностей участников курса позволяет координатору в полной мере понять потребности потенциальных учащихся и условия, в которых они работают, с тем чтобы принимать обоснованные решения, связанные с планированием учебного курса. Оценка потребностей участников курса также поможет принять обоснованные решения относительно наиболее подходящего содержания, методов и сроков планируемого учебного курса.

Это должно позволить координатору собрать необходимую информацию, с тем чтобы сформировать точное представление о положении дел в области прав инвалидов, составить портрет потенциальных учащихся и выявить пробелы и потребности учащихся с точки зрения поощрения правозащитного подхода к инвалидности.

В идеале участникам за один месяц до начала курса должен быть разослан соответствующий вопросник. Собранная таким образом информация может помочь в подготовке и окончательной доработке плана/расписания занятий в рамках учебного курса. Такой вопросник служит нескольким целям, поскольку он:

• помогает спланировать учебный курс и знакомит координатора с его или ее аудиторией;
• побуждает участников ознакомиться с курсом до его начала и проделать определенную “домашнюю работу”;
• позволяет определить изначальный уровень участников, что будет способствовать росту их знаний, опыта и уверенности, которые необходимо отслеживать;
• способствует обмену опытом на протяжении всего учебного курса.

Распространяемый перед учебным курсом вопросник должен включать такие вопросы, как:

• Что известно участникам о правах инвалидов и о переходе к правозащитному подходу к инвалидности?
• Что известно участникам о Конвенции о правах инвалидов и Факультативном протоколе к ней?
• Каким опытом располагают участники и насколько хорошо они знакомы с предметом?
• Как они рассчитывают расширить свои познания и понимание прав инвалидов?
• Какими практическими навыками они хотят овладеть?
• Что они уже сделали и на чем они хотят сосредоточиться сейчас, когда речь идет о правах инвалидов?
• Каких результатов, включая планы и анализы, ожидают участники от курса? Какой уровень детализации им требуется и что может быть реально достигнуто?
• Кто будет заниматься практической реализацией принятых решений и каковы их возможности?

Правильный выбор программ

Учебный курс всегда включает вступительную и завершающую части, но в остальном план занятий должен учитывать конкретные потребности участников.

Выбор конкретных программ будет зависеть от уровня понимания участниками прав инвалидов и того, в какой степени они уже выработали свои стратегии по ратификации, осуществлению и/или мониторингу Конвенции. Как правило, для охвата всех восьми программ времени не хватает, поэтому некоторые из них приходится опустить. В то же время отдельные аспекты некоторых программ могут быть опущены (если участники уже располагают соответствующей информацией), а в других ситуациях потребуются дополнительные слайды и материалы или адаптация намеченных 5 мероприятий. Координатор должен сначала ознакомиться со всеми материалами и решить, что следует использовать, а что изменить или адаптировать применительно к потребностям участников.

Составление плана занятий

После того, как координатор выбрал программы с учетом потребностей участников, он или она должны составить план занятий. В этой связи может оказаться полезной содержащаяся в Пособии записка для координатора. В ней приводятся примерные временные рамки для презентации с использованием компьютерных слайдов и для групповых мероприятий, которые координатор должен адаптировать с учетом возможностей участников, определенных на основании их ответов на вопросник. Если координатор работает с устными переводчиками, потребуется около 30% дополнительного времени, что должно быть учтено при составлении плана занятий.

Подбор инструкторов и консультантов

Подбор инструкторов и консультантов должен основываться на следующих критериях:

• знание предмета и опыт работы с целевой аудиторией;
• умение применять методику интерактивной подготовки и учебные материалы;
• профессиональный авторитет и соответствующая репутация среди других специалистов в этой области.

При подборе инструкторов внимание должно быть уделено обеспечению гендерного равновесия и участия лиц с различными типами инвалидности. Кроме того, при обучении особой целевой аудитории весьма полезно включить в состав группы кого-то, кто сумеет наладить хорошие отношения с участниками. Наконец, группа инструкторов должны быть дополнена экспертами в области прав человека и/или прав инвалидов.

Сбор дополнительной информации

Координатор должен убедиться в том, что он или она располагает:

• достаточной справочной информацией о конкретных задачах, политических процессах и силовых структурах (для чего может потребоваться использование местных экспертов);
• информацией о состоянии ратификации, осуществления и мониторинга Конвенции в данной стране и в регионе;
• информацией о проблемах и возможностях с точки зрения прав инвалидов в данной стране и в регионе;
• информацией о практике национальных судов, действующем законодательстве и деятельности СМИ, когда это целесообразно;
• информацией об институциональном контексте, в котором работают участники.

Специальная языковая подготовка

Если курс проходит с использованием устного перевода, координатор должен обязательно проконсультироваться с лицами, которые знакомы с местной терминологией по тематике инвалидности, и уточнить перевод некоторых ключевых терминов с английского на местные языки, 6 так как всегда имеются прямые языковые соответствия.

Учет конкретных обстоятельств

Настоящее пособие должно быть адаптировано к различным социально-политическим условиям, в том числе и самым сложным с точки зрения развития и проблем в области прав человека. По возможности, к процессу планирования курса и составления плана занятий должны быть привлечены хорошо подготовленные и информированные местные эксперты.

Физическая доступность

До начала курса продумайте вопросы обеспечения физической доступности места проведения занятий. Является ли доступным это место? Является ли доступным кафетерий? Имеются ли доступные туалеты? Доступны ли учебные материалы? И так далее. Говоря о доступности, следует помнить о различных типах ограничения возможностей: так, например, учебный курс должен быть доступен для лиц не только с ограниченными физическими возможностями, но и с нарушениями зрения или слуха.

Оценка ³

Благодаря оценке группа инструкторов получает информацию о влиянии процесса обучения на достижение поставленных группой целей. Оценка должна проводиться в течение всего учебного курса, в том числе на этапах планирования, подготовки, собственно обучения и последующей деятельности. Оценка может помочь координаторам ответить на некоторые важные вопросы о результатах их учебной деятельности, например: почему мы предлагаем этот учебный курс? Соответствует ли содержание учебных программ потребностям учащихся? Что усвоили учащиеся? Какие действия будут они принимать в итоге? Будут ли они применять то, что узнали, в своей деятельности? Как их деятельность будет способствовать изменениям в более широких масштабах общины/общества?

Благотворительный подход

При благотворительном подходе инвалиды рассматриваются как пассивные объекты добрых дел или социальных пособий, а не как полноценные личности, имеющие право на участие в политической и культурной жизни и в своем собственном развитии. Характерная черта этого подхода состоит в том, что инвалиды, как считается, не в состоянии сами себя обеспечить из-за присущих им дефектов. Следовательно, заботу о них берет на себя общество. В рамках этого подхода факторы среды обитания не рассматриваются; инвалидность – проблема индивидуальная. С этой точки зрения инвалиды являются объектом сочувствия и зависят от благорасположения общества. Кроме того, инвалиды зависят от тех, кто их опекает: благотворительных организаций, домов интернатов, фондов и религиозных общин, которым общество поручило проводить политику по вопросам инвалидности и на которых оно возложило ответственность за инвалидов. В рамках этой модели инвалиды лишены прав, они не в состоянии контролировать свою жизнь и практически отстранены от участия. Они считаются бременем для общества. Поскольку благотворительность обусловлена наличием доброй воли, качество “заботы” не обязательно соответствует некоему стандарту и даже не имеет значения.

• Если принимаемые обществом меры в отношении инвалидности ограничены уходом и помощью инвалидам через благотворительные организации и программы социального попечения, возможности для достижения прогресса весьма ограничены. Как и при медицинском подходе, существует риск того, что инвалиды будут оставаться на задворках общества. При таком подходе их участие не поощряется.
• Если инвалидов по-прежнему будут считать “неудачниками”, нуждающимися в сострадании и зависящими от пожертвований и помощи, а также от благорасположения других, их перспективы в плане расширения прав и возможностей будут весьма ограничены.

Благотворительный подход не способствует равенству и интеграции и лишь увеличивает дистанцию между инвалидами и обществом.

Медицинский подход

В медицинской модели весьма заметное внимание уделяется функциональным нарушениям человека, которые представляются в качестве источника неравенства. Потребности и права личности подчинены врачебной помощи, оказываемой (или навязываемой) пациенту, или идентифицируются с ней. Согласно медицинскому подходу людей можно “привести в порядок” с помощью терапии или реабилитации, вернув их в общество. В частности, когда речь идет о лицах с психическими нарушениями, лечение может позволить “плохому” пациенту (а лиц с психическими расстройствами часто считают опасными) стать “хорошим”. Для того чтобы инвалиды считались способными сами обеспечить себя, они должны быть “вылечены” от функционального нарушения, или же это нарушение должно быть по возможности сведено к минимуму. В рамках этого подхода факторы среды обитания не рассматриваются, и инвалидность является индивидуальной проблемой. Инвалиды больны, и их надо привести в порядок, с тем чтобы они стали нормальными людьми.

Когда к инвалидности подходят главным образом как к медицинской проблеме, специалисты, в частности врачи, психиатры и медсестры, располагают большой властью над людьми с функциональными нарушениями; персонал медицинского учреждения принимает решения за пациентов, а их собственные пожелания всегда рассматриваются с сугубо медицинской точки зрения. Если полная реабилитация невозможна, инвалид не сможет вернуться в общество и навсегда останется в учреждении. Достижения и неудачи в стенах учреждения будут увязаны с функциональным нарушением и, таким образом, оправданы. В худших случаях такой подход может приводить к узаконенной эксплуатации, насилию и злоупотреблениям.

Эта модель часто пересекается с благотворительным подходом. Например, благотворительные организации ведут сбор средств для реабилитационных центров и руководят их работой. В рамках этой модели соответствующие обязанности возлагаются на медицинскую промышленность и государство. При таком сочетании с благотворительным подходом важную роль также играют благотворительные организации, дома-интернаты, фонды и религиозные общины. В рамках этой модели инвалиды лишены прав, они не в состоянии контролировать свою жизнь и практически отстранены от участия. Медицинская промышленность, специалисты и благотворительные организации обычно представляют интересы инвалидов, поскольку, как принято считать, они обладают знаниями о том, что именно наилучшим образом отвечает интересам их пациентов.

Социальный подход

Социальный подход предполагает совершенно иной взгляд на проблему: инвалидность признается следствием взаимодействия личности со средой обитания, в которой не учитываются особенности данной личности. Это отсутствие понимания препятствует участию индивида в жизни общества. Неравенство обусловлено не функциональными нарушениями, а неспособностью общества устранить барьеры, препятствующие жизнедеятельности инвалидов. В центре этой модели находится человек, а не присущие ему или ей нарушения; тем самым признаются ценности и права инвалидов как членов общества.

Переход от медицинской модели к социальной ни в коей мере не отрицает важности ухода, консультаций и помощи, иногда длительное время предоставляемых специалистами-медиками и медицинскими учреждениями. Во многих случаях инвалиды нуждаются в лечении и уходе, обследованиях, постоянном контроле и лекарствах. В рамках социальной модели они продолжают посещать больницы и медицинские центры, предоставляющие в случае необходимости специальное лечение. Разница заключается в общем подходе к лечению: оно отвечает ожиданиям пациента, а не лечебного учреждения. Социальная модель отводит медсестрам, врачам, психиатрам и администраторам новые роли и отличительные признаки. Их отношения с инвалидами строятся на основе диалога. Врач не находится на пьедестале: он на стороне инвалида. Равенство начинается в больнице, а не за ее пределами. Свобода, достоинство, доверие, оценка и самооценка – вот характерные черты социальной модели.

В рамках социальной модели инвалидность является не “ошибкой” общества, а одним из элементов его многообразия. Инвалидность – это социальный конструкт, результат взаимодействия в обществе личностных 11 факторов и факторов среды обитания. Инвалидность является не частной проблемой, а следствием неправильной организации общества. Таким образом, общество должно реорганизовать политику, практику, социальные установки, доступность среды обитания, правовые нормы и политические структуры и, следовательно, устранить социально-экономические барьеры, которые препятствуют полному участию инвалидов. Эта модель противостоит благотворительному и медицинскому подходам, предусматривая необходимость разработки всех мер политики и всех законов с привлечением инвалидов. В рамках этой модели ответственность несут государство – с участием всех министерств и ветвей власти – и общество. Сами же инвалиды наделены правами, контролируют свою жизнь и в полной мере принимают участие наравне с другими. Бремя инвалидности лежит не на них, а на обществе.

Подход на основе прав человека

Правозащитный подход к инвалидности основывается на социальном подходе, когда инвалиды признаются в качестве обладателей прав, а государству и другим субъектам вменяется в обязанность уважать их. Существующие в обществе барьеры рассматриваются как проявления дискриминации, и инвалидам предоставлена возможность жаловаться, когда они сталкиваются с такими барьерами. Возьмем в качестве примера право голоса. Человек, который является слепым, имеет право голоса наравне с любым другим членом общества. Однако, если материалы для голосования не подготовлены в доступных форматах, например, с использованием азбуки Брайля, и если данное лицо не может взять с собой в кабину для голосования доверенного человека, который бы помог указать ему или ей предпочтительного кандидата, этот человек, который является слепым, не может голосовать. В соответствии с правозащитным подходом к инвалидности отсутствие необходимых материалов для голосования и невозможность получить помощь в ходе голосования рассматриваются как проявления дискриминации, а на государство возлагается ответственность за устранение таких дискриминационных барьеров. В противном случае данное лицо должно иметь возможность подать официальную жалобу.

В основе правозащитного подхода к инвалидности лежит не сострадание, а достоинство и свобода. Он предусматривает поиск путей уважения, поддержки и человеческого многообразия путем создания условий, способствующих осознанному участию широкого круга лиц, в том числе инвалидов. При таком подходе основное внимание сосредоточено на том, чтобы не рассматривать инвалидов как пассивных объектов благотворительных акций, а стремится научить их помочь самим себе, с тем чтобы они могли участвовать в жизни общества, в сфере образования, на рабочем месте, в политической и культурной жизни и отстаивать свои права через доступ к правосудию.

Правозащитный подход представляет собой соглашение и обязательство инвалидов, государств и международной системы прав человека реализовать на практике некоторые основные аспекты социального подхода. Этот подход является обязательным для всех государств, которые ратифицировали Конвенцию о правах инвалидов. Государства должны пресекать и предотвращать акты дискриминации. Правозащитный подход предусматривает разработку всех стратегий и законов с привлечением 12 инвалидов и учет их интересов во всех аспектах политических действий. Если следовать этой модели, не потребуется никакой “специальной” политики в отношении инвалидов, несмотря на особенности, которые необходимо учитывать для соблюдения принципа полного участия.

Основная ответственность в рамках этой модели возлагается на государство, включая все его министерства и ветви власти, которому общество делегирует полномочия на принятие мер в интересах инвалидов. Существуют определенные положения, касающиеся частного сектора, и особая роль отводится гражданскому обществу, в частности инвалидам и организациям, которые их представляют. В рамках этой модели инвалиды наделены правами и располагают механизмами, которые могут дать им возможность отстаивать свои права. У них есть средства, позволяющие контролировать свою жизнь и в полной мере принимать участие на равных основаниях с другими. Правозащитный подход предусматривает активное участие инвалидов в разработке политики в соответствии с законом.

Какой подход является доминирующим сегодня?

Благотворительный подход является старейшим из четырех; вслед за ним появился медицинский. Социальный и правозащитный подходы возникли позднее. Тем не менее, все они до сих пор применяются. Несмотря на принятие Конвенции, благотворительная и медицинская модели по-прежнему весьма распространены даже среди правозащитного сообщества.

Представление об инвалидах как лицах, нуждающихся в “специальном” отношении

Основное различие между медицинским/благотворительным подходом, с одной стороны, и социальным/правозащитным подходом к инвалидности, с другой, проявляется в разнице между “специальным” и “всеобщим” обращением. Термин “специальный” часто возникает в связи с инвалидами: лети с особыми потребностями, специальные школы, специальные услуги, специальные учреждения. В то же время “специальное” отношение к инвалидности – именно то, что призвана преодолеть Конвенция. Быть объектом “специального” отношения, особенного в контексте инвалидности, не обязательно полезно, так как это может привести к маргинализации.

Возьмите, к примеру, специальные школы: в специальных школах инвалиды имеют возможность общаться только с другими инвалидами или с определенными “профессиональными работниками”. Это вынуждает их жить в условиях, которые не 13 являются реальными, поскольку они не отражают всего многообразия общества. Кому же тогда это пойдет на пользу? Инвалидам? Лицам, не являющимся инвалидами? Трудно усмотреть преимущества в действиях/ решениях, направленных на то, чтобы содержать людей раздельно. Человек – существо социальное, и дети имеют право учиться и играть вместе. Многообразие и интеграция должны быть нормой.

Сегрегированная школа не является подлинным зеркалом общества. Многообразие в таких условиях весьма ограничено. Проблемы, обсуждаемые “специальными” учащимися и “специализированными” учителями, обусловлены воздействием среды, которая ориентирована на инвалидность. Противостоянию идей и мнений не хватает более разнообразной аудитории, в том числе лиц, не являющихся инвалидами и не преодолевающих физические или поведенческие барьеры.

Право на образование является важным правом, взаимосвязанным с другими правами человека. В школе лица с инвалидностью и без таковой узнают об ожиданиях и возможностях общества. Они изучают теории, овладевают навыками и приучаются к дисциплине; они осваивают ценности, которые, возможно, сложились в кругу их семьи и друзей, и формируют новые ценности. Сама школа представляет собой сообщество, в котором дети живут по одному расписанию, в одном и том же месте, выполняя одинаковые обязанности. Взаимодействуя с учителями и другими учащимися, они учатся жить в обществе самостоятельно и в постоянном взаимодействии с другими его членами. Школа предоставляет возможность впервые пожить самостоятельной жизнью, что позднее будет включать в себя оплачиваемую работу, участие в политической и общественной жизни, дом и семью, доступ к правосудию, а также деловые возможности. Многообразие в классе создает уникальную возможность для обсуждения прав человека и различных мнений.

Другой пример представлений об инвалидах как лицах, нуждающихся в “специальном” отношении в рамках медицинского/ благотворительного подхода, касается институционализации. Инвалидов, в особенности лиц с психическими и умственными расстройствами, зачастую принудительно помещают в психиатрические учреждения, ограждая от общества и лишая свободы выбора методов оказания медицинской помощи.

При правозащитном подходе инвалиды наравне с другими лицами имеют право на свободу, и инвалидность не может служить оправданием для ее лишения. Принудительная институционализация или госпитализации по причине инвалидности запрещается. Никто не должен помещаться в учреждения закрытого типа против его/ее воли, если причины такой институционализации не распространяются на других членов общества, не являющихся инвалидами (например, лишение свободы в результате совершения преступления и на основании приговора, вынесенного судьей).

Инвалиды имеют право жить в общине и выбирать, где и с кем жить, наравне с другими. Самостоятельная жизнь не обязательно означает жизнь в одиночку. Многие люди живут в постоянном контакте с другими, в том числе в одном и том же доме. Люди живут с другими членами своей семьи, с друзьями и коллегами. Такое совместное проживание, как правило, рассматривается в качестве самостоятельной жизни.

Когда человек может принимать свои собственные решения, в том числе по вопросу о том, где и с кем жить, и эти решения воспринимаются с пониманием, данный человек живет самостоятельно. То же самое касается инвалидов. Оказание поддержки возможно и при самостоятельной жизни. Инвалиды имеют право на получение поддержки, если они просят об этом. Самостоятельная жизнь создает условия для реализации целого ряда прав человека: права на достаточное жилище, права на участие в общественных и политических делах, права на частную жизнь, права на свободу передвижения, права голоса и т.д.

Мнение о том, что инвалиды опасны

Исторически сложилось так, что в большинстве обществ лица с психическими и умственными расстройствами становились объектом жестокого обращения и лишались ухода. Их подвергали чудовищному насилию, привлекая к участию в проводимых правительствами экспериментах с галлюциногенными наркотиками на ничего не подозревающих лицах, принудительному лечению, лечению электрошоком и инсулиновой шокотерапии, включая даже попытки геноцида во время второй мировой войны.

Предрассудки и мифы вокруг психического заболевания сохраняются и по сей день и часто приводят к дискриминации и социальной изоляции. В силу сложившихся стереотипов в отношении лиц с психическими/умственными расстройствами последние выглядят “чудными”, “странными”, неспособными к труду, не имеющими никаких шансов на излечение, непредсказуемыми и опасными.

Сводки новостей с сообщениями о насильственных действиях/преступлениях, совершенных “психически больными преступниками”, как правило, оказывают сильное воздействие на читателей; это подкрепляет мнение о том, что люди с психическими расстройствами опасны.

Такие обобщения не только поддерживают ощущение угрозы, отсутствия безопасности и общего дискомфорта в обществе/ общине, но и также влияют на субъективные представления лиц с психическими и умственными расстройствами о самих себе. Отсутствие самоуважения часто усугубляет предрассудки и мифы. По мнению таких организаций, как Всемирная сеть пациентов и бывших пациентов психиатрических учреждений, «одной из величайших потерь, которую мы испытываем, является утрата осознания нашего личностного начала в рамках нашего сообщества. Проведение принудительного лечения заставляет нас отказаться от нашей жизни, и мы возвращаемся в общину, которая считает нас опасными, ранимыми, нестабильными и “больными” » 4 .

Дискриминация в отношении лиц с психическими и умственными расстройствами создала целый класс людей, которых систематически лишают прав и средств к существованию. Из-за стигмы психического заболевания многие инвалиды теряют жилье и работу, они малообразованны и социально изолированы и не имеют доступа к надлежащему медицинскому обслуживанию; зачастую их содержат в закрытых учреждениях, подвергая лечению сильнодействующими лекарственными препаратами.

Большинство лиц с психическими и умственными расстройствами не склонны к насилию; вероятность совершения ими насильственных действий и преступлений не выше, чем у лиц без психических расстройств. Лица с психическими расстройствами обладают такими же умственными способностями, как и все остальные люди, и в состоянии функционировать наряду с другими в самых разнообразных условиях.

Констатация того, что лица с психическими расстройствами не склонны к насилию в большей степени, чем лица без таких расстройств, является признанием существования насилия как социальной, а не как психической/психологической проблемы. Тем самым также признается, что психические заболевания вызваны факторами социально-общественного окружения, а не только генетическими и/или органическими причинами.

Представление об инвалидах как лицах, наделенных сверхчеловеческими способностями

СМИ часто изображают инвалидов лицами, в той или иной мере наделенными сверхчеловеческими способностями. Хотя попытки формирования их позитивного образа выглядят заманчиво (и, естественно, приветствуются), результат может быть таким же, как и при создании других мифов – инвалиды выглядят односторонними. Они отличаются мужеством, силой воли и каким-то образом в состоянии преодолеть такую серьезную проблему, как инвалидность. При более пристальном взгляде этот потенциально положительный образ также предполагает, что большинство инвалидов живут нелегко и порой влачат жалкое существование (когда большинство из них полагается на благотворительность). Инвалидность становится (почти) непреодолимой трудностью. Герой представлен как человек, сумевший выйти из бедственного положения, в котором оказываются многие люди.

Следует помнить о том, что инвалид является живым человеком со своими сильными и слабыми сторонами, какилюбойдругой. Важно, чтобы инвалиды изображались публично в положительном свете, особенно через средства массовой информации, и это упоминается в Конвенции (Статья 8 – Просветительно-воспитательная работа). Сюда относится освещение жизни инвалидов, достигших значительного уровня в политике, спорте, литературе или любой другой области деятельности. Тем не менее, преодоление инвалидности не должно быть единственным достижением этого человека. Вместо этого внимание следует привлечь к тому, что он преодолел целый ряд барьеров, встающих перед теми, кто стремится преуспеть, например, добился блестящих результатов в учебе, преодолел соперничество коллег, оправдал надежды общества или семьи и т.д.

Мнение о том, что инвалиды являются обузой

В противовес мифу о сверхчеловеческих способностях инвалидов их часто изображают как бремя для общества, семьи и друзей. Это – оборотная сторона подхода, при котором они наделяются сверхчеловеческими способностями и который по сути также неразрывно связан с благотворительным подходом к инвалидности. Подобное восприятие особенно активно насаждается средствами массовой информации. Многим из нас доводилось смотреть по телевидению довольно-таки впечатляющий документальный фильм, полностью посвященный 16 родителям ребенка-инвалида, тем огромным трудностям, которые они преодолевают, и серьезным проблемам, с которыми они сталкиваются из-за поведения их ребенка, тому, как изменилась их жизнь, и т.д. Подробное описание всех невзгод, выпадающих на долю родителей, со всей очевидностью не имеет целью создание негативного мифа об инвалидах, но возникает непосредственный эффект, состоящий из трех элементов. Во-первых, в этом случае ребенок-инвалид, его или ее переживания, заботы, интересы и мечты, как правило, уходят на задний план и становятся вторичными. Во-вторых, ребенок в результате выглядит односторонне, лишь как причина всех бедствий своих родителей. В-третьих, какого-то выхода для ребенка из этой ситуации практически не видно. Вследствие этого возникают негативные мифы и стереотипы.

Это может иметь следующие негативные последствия для инвалидов:

• они могут поверить, что они действительно являются обузой;
• они могут свыкнуться с мыслью о том, что им не суждено жить самостоятельно;
• родители и учителя могут отказаться от мысли о том, что они способны стать самодостаточными, и смириться с необходимостью и дальше нести это бремя;
• мнения самих инвалидов в совокупности с мнениями их родителей, учителей и других лиц, обеспечивающих уход за ними, могут, таким образом, закрепить миф о том, что инвалиды являются обузой.

Сочетание всех этих последствий вполне может воспрепятствовать социальным изменениям.

Основные принципы правозащитного подхода к инвалидности (общие принципы статьи 3 Конвенции)

Требует ли взаимодействие с инвалидами специальных навыков?

Взаимодействие с инвалидами зависит от людей, а не от инвалидности. Когда взаимодействие 21 с инвалидами происходит в условиях равенства, никаких специальных навыков не требуется; инвалиды не являются какими-то особыми людьми; они могут чувствовать особое к себе отношение (или, скорее всего, проявления дискриминации), когда отсутствуют условия и факторы, способствующие их взаимодействию с другими. Тем не менее, если окружающая их среда была скорректирована соответствующим образом (например, с помощью ассистивных устройств, сурдопереводчиков, вспомогательного персонала), а установки приведены в соответствие с социальным/ правозащитным подходом, взаимодействие может происходить нормально. Подобные мерыдолжнырассматриватьсянекакспециальные, а как нормальные или, используя формулировку Конвенции, универсальные.

Для взаимодействия с инвалидами на улице требуются здравый смысл и уважение; в контексте профессиональной деятельности взаимодействие с инвалидами требует профессионализма. Ни больше и не меньше того, что могли бы ожидать наши клиенты или знакомые без инвалидности. Взаимодействие облегчается, когда действуют одинаковые для всех правила и всем одинаково рады.

В зависимости от того, с кем нам надо встретиться, провести собеседование или работать, могут потребоваться определенные шаги и/или подготовка. Мы должны воспринимать это как часть нашей повседневной работы и всех проводимых собеседований и встреч. Все ли физические и языковые барьеры устранены? А психологические?

Не надо считать или вести себя так, будто инвалидам присущи героизм или мужество просто в силу наличия у них инвалидности. Этим подчеркивается различие между вами. Инвалиды имеют свои сильные и слабые стороны, как и люди, не имеющие инвалидности.

Терминология

Тем не менее, терминология, которая используется для обозначения инвалидов или взаимодействия с ними, весьма важна. Некоторые слова и фразы могут быть оскорбительными, негативными и/или поверхностными. Людям нельзя давать определения по признаку их инвалидности. Соответствующая терминология поощряет уважение и отражает более глубокое понимание понятия инвалидности. Правильный тон важен в общении со всеми типами собеседников. Этот навык является ключевым для участников, которые поддерживают повседневные контакты с инвалидами, обращаются в органы власти, отстаивая и подтверждая их права, проводят собеседования или готовят проекты докладов.

Инвалиды и представляющие их организации выбрали определенные термины, такие как “инвалид”, и в данном случае важно использовать именно такую терминологию. Тем не менее, когда используются приемлемые терминологические формулировки, всегда есть риск перехода к политкорректности, которая, в свою очередь, может стать препятствием для свободного и живого общения. И все же помните о том, что некоторые выражения могут закреплять стереотипы и быть оскорбительными для инвалидов. Если мы не используем в речи приемлемые формулировки, как мы можем ожидать реального изменения взглядов?

• Всегда думайте, прежде чем говорить.
• Если вы в чем-то не уверены, спросите об этом своего собеседника. 22
• Если кто-либо предпочитает один термин другому, пользуйтесь этим термином.
• Нет ничего страшного в том, чтобы сказать тому, кто слеп: “Я вижу, что вы имеете в виду”. Это выражение вполне понятно и несет в себе достаточно ясную мысль, которая выходит за рамки узкого смысла; оно не является оскорбительным.

Женщины-инвалиды

Конвенция признает, что женщины-инвалиды часто подвергаются множественной дискриминации по признаку не только инвалидности, но и пола (статья 6). Следовательно, может потребоваться уделение особого внимания разработке программ с учетом гендерных аспектов, а также прав инвалидов, например, для повышения процентной доли девушек или женщин-инвалидов, обучающихся в системе школьного образования, с учетом их права на образование.

Одной из областей, где женщины и девушки уязвимы, является гендерное насилие. По оценкам Фонда Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА), инвалиды в три раза чаще подвергаются физическому и сексуальному насилию и изнасилованиям. Женщины-инвалиды и дети-инвалиды с большей вероятностью могут стать жертвами насилия, чем мужчины-инвалиды 7 .

Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин является специализированным договором по правам человека, касающимся прав женщин. Ее можно изучать вместе с Конвенцией о правах инвалидов, с тем чтобы лучше понять обязанности государств по предотвращению дискриминации и поощрению равенства женщин-инвалидов.

Дети-инвалиды

Инвалидность сама по себе затрагивает все аспекты жизни ребенка и может иметь самые разные последствия на различных этапах жизни. Крайне важно обеспечить, чтобы права детей инвалидов учитывались в законах, политике, программах и других мероприятиях таким образом, чтобы ни один ребенок не был оставлен без внимания.

Статья 7 Конвенции о правах инвалидов требует от государств-участников принимать все необходимые меры для обеспечения полного осуществления детьми-инвалидами всех прав человека и основных свобод наравне с другими детьми. Она заимствует выражение “наилучшие интересы ребенка” из Конвенции о правах ребенка и требует уделять им первоочередное внимание во всех действиях в отношении детей инвалидов.

Замечание общего порядка Комитета по правам ребенка N° 9 (2006) о правах детей инвалидов предоставляет собой комплексное 30 руководство по вопросу о правах детей инвалидов в контексте Конвенции о правах ребенка. Принятые во время переговоров по Конвенции о правах инвалидов ее руководящие принципы имеют прямое отношение к статье 7.

Другие лица

Другие лица, являющиеся инвалидами, также могут быть объектом множественной дискриминации, например, инвалиды из числа коренного населения или пожилые лица, ставшие инвалидами.

“Все, что касается нас, решать вместе с нами!”

Девиз “Все, что касается нас, решать вместе с нами” опирается на принцип вовлечения и используется ОИ в рамках глобального движения за достижение полного участия и равных возможностей для инвалидов и с инвалидами. Основная идея состоит в том, что инвалиды всегда должны быть непосредственно вовлечены в процесс планирования стратегий и директив, которые будут прямо затрагивать их жизнь.

Как заявил один из представителей НПУ до принятия Конвенции, “особенно активное участие гражданского общества помогло придать настоящей Конвенции устойчивую направленность и значимость, а также добиться скорейшего завершения процесса подготовки ее текста (...) Благодаря этой открытости и всеохватывающему подходу довольно объемный текст Конвенции несет в себе, тем не менее, мощный заряд”.

Ключевая роль гражданского общества не прекратилась с принятием Конвенции; 44 она продолжается в процессе ее осуществления. Инвалиды принимают самое непосредственное участие в популяризации Конвенции и распространении информации о ней. Присущий Конвенции новый подход во многом состоит в понимании и учете интересов инвалидов. Они также призваны сказать решающее слово в процессе рассмотрения национальных мер и внесения соответствующих предложений.

Каких мер по осуществлению требует Конвенция?

Подпункт а) пункта 1 статьи 4 указывает в общих чертах меры по осуществлению, необходимые для полной реализации прав инвалидов без какой-либо дискриминации. Он требует от государств:

Принимать все надлежащие законодательные, административные и иные меры для осуществления прав, признаваемых в настоящей Конвенции.

Необходимо подчеркнуть как минимум три аспекта данного подпункта. Прежде всего, в статье говориться о принятии “всех” надлежащих мер. Это означает, что реализация должна быть комплексной в том смысле, что она должна охватывать все возможные меры, имеющие отношение к Конвенции. Статья 4 определяет некоторые из этих мер, которые будут подробнее рассмотрены ниже. Кроме того, Конвенция по большей части излагает конкретные меры по осуществлению применительно к конкретным правам. Достаточно взглянуть на любую статью, чтобы понять, какого рода меры необходимы для осуществления Конвенции на практике. Ссылку на “все” надлежащие меры также можно понимать как средство обеспечения определенной гибкости: иными словами, предусмотрены все возможные варианты, и различные государства могут определить различные варианты осуществления с учетом своих правовых и культурных условий.

Во-вторых, в статье говориться обо всех “надлежащих” мерах. Другими словами, меры должны быть надлежащими в свете принципов и обязательств Конвенции. Они должны уважать Конвенцию и поощрять её принципы. Они должны быть согласованы с ней.

В-третьих, в статье речь идет конкретно о законодательных и административных мерах, но упоминаются также и “иные” меры. Эта же формулировка используется и в других международных договорах по правам человека. В то время как законодательные и административные меры играют важную роль в деле реализации международного договора, меры по осуществлению договоров по правам человека в полном объеме выходят далеко за рамки законодательных и административных мер и охватывают образование, финансирование, развитие, социальные программы, институциональное строительство, судебные меры и многое другое. Следовательно, такие меры должны носить широкий характер, для того чтобы Конвенция могла осуществляться эффективным образом. Узкое понимание договора как требующего только законодательных мер (например, без принятия мер по финансированию) может привести к принятию хороших законов, которые не применяются.

Можно предложить целый ряд мер по осуществлению, например:

• назначение курирующих инстанций, координационных механизмов и других учреждений в системе государственных органов в поддержку осуществления Конвенции;
• обеспечение того, чтобы принимаемые законы и бюджеты соответствовали положениям Конвенции;
• обеспечение того, чтобы законы, директивные меры и учреждения полностью финансировались;
• предоставление услуг с учетом нужд инвалидов;
• повышение осведомленности о Конвенции;
• подготовка специалистов;
• проведение научных исследований, сбора данных, анализа и обследований по вопросам прав инвалидов;
• исследования и разработка технологий, обеспечивающих доступность;
• обеспечение эффективных средств правовой защиты в случаях, когда права не соблюдаются.

В этой учебной программе рассматривается ряд мер по осуществлению от реформы законодательства, для того чтобы законы и директивные меры были направлены на соблюдение Конвенции, до предоставления надлежащих услуг и создания учреждений.

Многие из мер по осуществлению, рассматриваемых в данной программе, потребуют времени и ресурсов. Многие участники захотят узнать, какие практические шаги они могли бы предпринять сразу после ратификации или даже после обучения. Следовательно, прежде чем рассматривать каждую меру по осуществлению более подробно, стоит рассмотреть несколько неотложных мер, которые могут быть приняты, с тем чтобы начать процесс осуществления. К ним относятся:

• назначение в правительстве курирующей инстанции по Конвенции;
• назначение координаторов в профильных министерствах;
• организация коалиций гражданского общества в поддержку Конвенции, в том числе организаций инвалидов, или присоединение к ним;
• выпуск пресс-релиза в связи с ратификацией Конвенции;
• распространение Конвенции на местных языках и в доступных форматах;
• информационно-пропагандистская деятельность в поддержку осуществления на национальном, региональном и местном уровнях;
• пересмотр законов, директив и бюджетов;
• повышение осведомленности среди специалистов (поставщиков услуг, юристов, судей, государственных служащих, парламентариев...);
• содействие обеспечению доступности государственных объектов/услуг;
• проведение базового исследования о положении инвалидов в стране;
• выявление пробелов в плане понимания Конвенции или возможностей по ее осуществлению.

Учреждения, необходимые в соответствии с Конвенцией (статья 33)

Прежде чем приступить к более детальному рассмотрению различных мер по осуществлению, стоит кратко остановиться на статье 33, в которой изложены три наиболее важные из них (см. также учебную программу 6): курирующие инстанции, координационные механизмы и независимые механизмы мониторинга.

Курирующие инстанции: пункт 1 статьи 33 предусматривает назначение в правительстве одной или нескольких инстанций, курирующих вопросы, связанные с осуществлением Конвенции. Конвенция не определяет, кто может выступать в качестве курирующей инстанции (министерство, департамент в министерстве, один человек и т.д.).

Координационные механизмы: тот же пункт рекомендует государствамучастникам должным образом изучить возможность учреждения или назначения в правительстве координационного механизма для содействия работе, связанной с осуществлением Конвенции. Хотя такой механизм создавать не обязательно, он может оказаться полезным в плане обеспечения согласованной деятельности всех министерств и органов управления всех уровней (центрального, регионального и местного) в деле осуществления Конвенции, с тем чтобы вопросы инвалидности не становились исключительной прерогативой какого-то одного министерства (например, здравоохранения или социальных вопросов).

Курирующие инстанции и координационные механизмы обеспечивают наличие в стране структуры, постоянно несущей ответственность за осуществление Конвенции. Само по себе это не обязательно приведет к эффективному процессу осуществления: курирующая инстанция и/или координационный механизм также должны иметь финансовую поддержку, чтобы наблюдать за осуществлением, а также располагать соответствующим опытом. Эффективное участие инвалидов и представляющих их организаций должны также способствовать эффективной деятельности курирующих инстанций и координационных механизмов. Без эффективных курирующих инстанций и/или координационных механизмов может сложиться такая ситуация, когда никто не будет нести ответственность за перенос стандартов Конвенции с международного уровня на национальный, с тем чтобы наполнить их реальным содержанием.

Некоторые вопросы, на которые следует обратить внимание:

• убедитесь, что курирующая инстанция и/или координационный механизм прямо предусмотрены, например, в законе;
• убедитесь, что курирующая инстанция и/или координационный механизм достаточно укомплектованы кадрами;
• убедитесь, что курирующая инстанция и/или координационный механизм располагают финансовыми средствами для выполнения своих задач;
• убедитесь, что курирующая инстанция и/или координационный механизм достаточно близки к директивным органам, располагающим необходимыми полномочиями, с тем чтобы рекомендации по осуществлению и координации выполнялись; 64
• убедитесь, что курирующая инстанция и/или координационный механизм не включены в состав министерства или ведомства, наделенных относительно слабыми полномочиями, а если это так, убедитесь, что курирующая инстанция находится на достаточно высоком уровне, предполагающем наличие полномочий по принятию мер, и через эффективный координационный механизм поддерживает связь с другими соответствующими министерствами, с тем чтобы связанные с Конвенцией действия доводились до сведения всех правительственных органов;
• уточните круг ведения курирующей инстанции, дабы убедиться в том, что она призвана содействовать осуществлению, но не является единственным государственным учреждением, на которое возложена ответственность за Конвенцию (последствием чего может стать не всесторонняя актуализация прав инвалидов, а оттеснение Конвенции и процесса её осуществления на задний план);
• наделить курирующую инстанцию и/или координационный механизм кругом ведения, уточнив их соответствующие функции.

Некоторыми первоначальными задачами курирующей инстанции могли бы стать:

• подготовка проектов законов и стратегий в качестве первого шага по пути правовой реформы;
• распространение информации по вопросу о ратификации других органов правительства (других министерств, парламента и т.д.);
• оповещение организаций инвалидов и более широких кругов гражданского общества в качестве первого шага к проведению эффективных консультаций по вопросам осуществления;
• создание межведомственной рабочей группы по Конвенции;
• установление контактов с правительственными органами власти на других уровнях, например местном или государственном;
• составление перечня мер и распределение задач по их осуществлению между министерствами;
• обеспечение выделения бюджетных средств для своей деятельности в плане работы на следующий год;
• проведение национальной конференции или консультаций;
• налаживание контактов с организациями средств массовой информации для освещения действий правительства по практическому осуществлению Конвенции;
• перевод Конвенции на местные языки;
• ознакомление с руководящими принципами подготовки докладов Комитету.

Независимые механизмы мониторинга: в пункте 2 статьи 33, с другой стороны, основное внимание уделено учреждению структуры для наблюдения за осуществлением Конвенции. Он требует от государств поддерживать, укреплять, назначать или учреждать один или несколько независимых механизмов для поощрения, защиты и мониторинга за осуществлением Конвенции. Важно отметить, что при создании таких механизмов государства должны принимать во внимание “принципы, касающиеся статуса и функционирования национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека”, иначе 65 известные как Парижские принципы. Другими словами, эти механизмы должны соответствовать согласованным на международном уровне стандартам независимости, плюрализма и деятельности.

Другие учреждения, имеющие отношение к осуществлению

Суды: государства-участники также обязаны поощрять соответствующую подготовку по вопросам Конвенции для работников судебной системы в соответствии со статьей 13. “Чтобы содействовать обеспечению инвалидам эффективного доступа к правосудию, государства-участники способствуют надлежащему обучению лиц, работающих в сфере отправления правосудия, в том числе в полиции и пенитенциарной системе”. Обучение должно включать подготовку судей и адвокатов в области прав инвалидов и международных обязательств государств по Конвенции, с тем чтобы дела рассматривались в соответствии с международным правом. Кроме того, суды должны быть физически доступны для инвалидов, а их информация должна быть также доступна (документы на азбуке Брайля, вебсайты, использующие форматы, которые позволяют отображать текстовую информацию для чтения на брайлевских дисплеях, сурдоперевод в зале суда и т.д.).

Парламенты: парламенты играют важнейшую роль в осуществлении Конвенции путем принятия законодательства, а также возложения на исполнительную власть ответственности за политику и стратегии, а также предоставление услуг. Парламенты играют важную роль и в бюджетном процессе. Хотя в тексте Конвенции парламенты не упоминаются, их укрепление за счет мер по обеспечению их доступности и повышения осведомленности парламентариев о правах инвалидов как ключевых субъектов может оказать потенциально заметное влияние на процесс осуществления Конвенции.

Участие гражданского общества

Конвенция также предусматривает, что гражданское общество, в особенности инвалиды и представляющие их организации, должны в полной мере участвовать во всех аспектах этого процесса мониторинга, так же, как и быть вовлечены в разработку и реализацию политики, программ и законодательства по осуществлению Конвенции в соответствии со статьей 4.

Эта ссылка на гражданское общество затрагивает как минимум два вопроса:

• a) гражданское общество, в особенности инвалиды и представляющие их организации, должны быть вовлечены в процесс мониторинга, проводимый независимым механизмом мониторинга, который создается в соответствии со статьей 33 (и в идеале также в работу курирующих инстанций и координационных механизмов);
• b) само гражданское общество призвано участвовать в наблюдении за осуществлением Конвенции независимо от других механизмов, создаваемых в соответствии со статьей 33.

Правовая реформа

Стратегии

Законы воплощают международные обязательства в национальной нормативно-правовой базе и часто приводят к реальному улучшению положения в области прав человека на местах.

Однако во многих случаях для ускорения процесса осуществления важную роль могут играть стратегии. В законах изложены права и обязательства, тогда как стратегии могут предусматривать шаги по достижению в намеченные сроки целей, что позволяет выполнять эти обязательства. Стратегии особенно эффективны в деле постепенной реализации экономических, социальных и культурных прав. При этом они применимы и в отношении гражданских и политических прав (например, в целях совершенствования отправления правосудия). Многие стратегии имеют прямое отношение к Конвенции, а именно:

• национальная стратегия в области развития (или стратегия сокращения масштабов нищеты);
• стратегии отраслевого развития (здравоохранение, образование, социальная защита, уязвимые общины и т.д.);
• национальная стратегия и план действий в области прав человека;
• стратегия и план действий по обеспечению прав инвалидов;
• план мер по обеспечению готовности к чрезвычайным ситуациям и реагированию на них.

Стратегии являются не единовременным мероприятием, а рассчитаны на определенный срок:

• Предварительная оценка: такая оценка требуется для того, чтобы определить сильные и слабые стороны, возможности и угрозы. Например, необходимо проанализировать национальную стратегию в области развития, с тем чтобы определить, учитываются ли в программах развития права инвалидов, является ли развитие доступным для них, не приводят ли программы развития к непреднамеренному созданию дополнительных препятствий (например, путем строительства школ без соответствующих средств обеспечения беспрепятственного доступа) и т.д. 72
• Разработка: на основании предварительной оценки должна быть разработана стратегия. Следует определить достижимые критерии и показатели. В ходе разработки необходимо обеспечить максимально возможное число увязок с конкретными положениями Конвенции. Так, стратегия в области образования должна быть увязана со статьей 24, с тем чтобы в ней прямо признавалось право на инклюзивное образование и предусматривалась подготовка преподавателей по применению инклюзивных методов обучения, а также оказанию конкретных образовательных услуг инвалидам, таких как поддержка в ходе обучения, применение материалов с использованием азбуки Брайля и владение жестовым языком. Инвалиды и представляющие их организации должны привлекаться на всех этапах разработки стратегии.
• Принятие: директивные органы должны принять стратегию и опубликовать ее. Весьма большое значение имеет прозрачность. Она позволяет гражданскому обществу, в том числе инвалидам, определить, в какой степени процессы консультаций действительно повлияли на стратегию, и способствует осуществлению, потому что все знают об этом процессе и могут поддержать его.
• Реализация: процесс осуществления должен идти в соответствии со стратегиями и планом действий. При этом должны уважаться принципы Конвенции: следует избегать дискриминации (вовлекать инвалидов, а не создавать новые барьеры, уважать многообразие инвалидности, например, физические недостатки, психические или психосоциальные расстройства, отклонения в умственном развитии или ограниченные способности к восприятию); этот процесс должен характеризоваться максимальным участием заинтересованных лиц; он должен быть прозрачным и подотчетным; он должен содействовать равенству между мужчинами и женщинами и т.д.
• Оценка: необходимо проводить обзор процесса осуществления для изучения того, были ли соблюдены критерии. Оценка важна сама по себе, так как позволяет увидеть, что получилось, а что нет, и соответствующим образом доработать стратегию. Кроме того, оценка может дать полезные сведения для подготовки докладов государства Комитету.

Во многом это соответствует тому, что известно как подход, основанный на правах человека. Этот подход состоит из трех основных элементов:

• в нем подчеркивается участие, недискриминация, прозрачность и подотчетность. Конвенция укрепляет эти принципы и добавляет другие (см. статью 3), например, включение, уважение самостоятельности, доступность, уважение особенностей и уважение развивающихся способностей детей;
• он прямо увязывает стратегии с соблюдением стандартов в области прав человека (например, мерами по содействию инклюзивному образованию, бесплатному и обязательному начальному образованию);
• его цель состоит в том, чтобы стратегии укрепляли способность правообладателей заявлять о своих правах и возможности уполномоченных на то органов выполнять свои обязанности.

Бюджетные меры в контексте законодательной и нормативноправовой реформы

Бюджетные меры являются важнейшими аспектами большинства законов и стратегий. Хотя некоторые законы и стратегии – подобные тем, которые запрещают определенное поведение, например, дискриминацию или пытки – не требуют финансирования, для большинства законов и стратегий, связанных с правами человека, оно необходимо, особенно когда речь идет об экономических, социальных и культурных правах. Ключевыми факторами, которые надо иметь в виду, являются следующие:

• для реализации некоторых положений никаких затрат не требуется;
• реализация некоторых положений может сэкономить средства (например, универсальный дизайн позволяет позже сэкономить деньги на модернизации);
• некоторые положения могут быть реализованы за счет имеющихся средств по-разному (финансирование инклюзивного образования, а не раздельного обучения может быть достигнуто просто путем перераспределения бюджетных средств);
• некоторые положения могут быть реализованы за счет имеющихся средств с большей отдачей (здесь важную роль играет транспарентное бюджетное планирования, которое обеспечивает подотчетность);
• некоторые положения могут быть реализованы за счет целевого использования относительно небольших по объему дополнительных средств (публичные информационно-просветительские кампании являются относительно недорогостоящими, но могут оказаться весьма эффективными);
• реализация некоторых положений требует дополнительных средств (например, услуги по реабилитации, услуги по уходу на дому и т.д.).

Предоставление услуг в качестве фактора, дополняющего законодательную, нормативноправовую и бюджетную реформу

Законы и директивы являются весьма важными элементами обеспечения того, чтобы Конвенция была перенесена в национальную нормативно-правовую систему. Тем не менее, они должны сопровождаться практическими мерами по воплощению стандартов для инвалидов в реальность. Через предоставления услуг государственные и негосударственные поставщики услуг могут гарантировать инвалидам доступ к объектам, товарам и услугам, на которые они имеют право в соответствии с Конвенцией.

Соответствующие области

Предоставление услуг упоминается во многих статьях Конвенции, включая:

• ситуации риска и чрезвычайные гуманитарные ситуации (статья 11);
• поддержку в принятии решений (статья 12);
• отправление правосудия (статья 13);
• поддержку жертв насилия и жестокого обращения (статья 16);
• поддержку самостоятельного образа жизни (статья 19);
• содействие доступу к средствам, облегчающим мобильность, устройствам, технологиям и услугам помощников (статья 20);
• предоставление информации в доступных форматах (статья 21);
• оказание услуг по охране репродуктивного здоровья (статья 23);
• поддержку, в том числе индивидуализированную поддержку, в рамках системы общего образования (статья 24);
• предоставление услуг в области здравоохранения и медико-санитарной помощи (статья 25);
• предоставление абилитационных и реабилитационных услуг и программ (статья 26);
• поддержку инклюзивной занятости и профессиональной подготовки (статья 27);
• предоставление доступа к услугам, устройствам и другой помощи для обеспечения достаточного жизненного уровня и социальной защиты (статья 28);
• поддержку участия в политической жизни, в том числе возможности голосовать (статья 29);
• доступ к проведению досуга, туризму, отдыху и занятию спортом (статья 30).

Предоставление услуг в свете Конвенции

Предоставление услуг существовало задолго до принятия Конвенции. Тем не менее, оно должно соответствовать принципам и нормам, установленным в Конвенции, с тем чтобы оно могло содействовать ее эффективному осуществлению. Это означает, что предоставление услуг должно удовлетворять общим принципам статьи 3 Конвенции: например, услуги не должны допускать дискриминации по признаку инвалидности, они должны уважать равенство между мужчинами и женщинами, способствовать личной самостоятельности, а также обеспечивать вовлечение и включение инвалидов. Предоставление услуг, которые усугубляют сегрегацию инвалидов, по всем признакам не может соответствовать положениям Конвенции.

Кроме того, предоставление услуг должно соответствовать определенным стандартам основных статей Конвенции.

Например, в соответствии со статьей 25 о праве на здоровье работники здравоохранения должны обеспечить инвалидам такие же услуги по охране здоровья, что и другим лицам, в том числе на основе свободного и информированного согласия. Например, принудительное лечение, когда оно имеет место по причине инвалидности, не соответствовало бы положениям Конвенции.

Достижение комплексных услуг для инвалидов

Достижение комплексных и недискриминационных услуг для инвалидов в соответствии с Конвенцией не обязательно означает, что те же самые услуги необходимы всем и всегда. Как и в отношении других аспектов Конвенции, предоставление услуг требует подхода по двум направлениям. В некоторых статьях Конвенции предусматривается доступ к основным услугам наравне с другими. В некоторых же иных случаях инвалидам может потребоваться специальная поддержка, с тем чтобы они могли пользоваться теми же правами, что и люди, не имеющие инвалидности.

Для осуществления Конвенции необходимы три формы услуг:

• Основные услуги: к ним относятся услуги, которыми пользуется все население и которые предназначены для всего населения. В таких случаях важно, чтобы услуги охватывали инвалидов и были доступны для них. Доступность, несомненно, имеет решающее значение: благодаря обеспечению доступности объектов, товаров, услуг, транспорта, информации и технологии многие инвалиды могли пользоваться своими правами и самостоятельно жить в обществе наравне с лицами, не являющимися инвалидами. Некоторыми примерами основных услуг являются:

  • инклюзивное образование;
  • первичная медико-санитарная помощь, являющаяся полностью доступной (с точки зрения информации, коммуникации и физической среды).

• Вспомогательные услуги: к ним относятся услуги, которые непосредственным образом способствуют преодолению барьеров для инвалидов и которые предназначены для расширения их участия в жизни общества. Другими словами, в то время как доступ к основным услугам гарантирует, что одни и те же услуги доступны для всех лиц, будь то инвалидов или нет, доступ к вспомогательным услугам предназначен конкретно инвалидам (но не лицам, которые не являются таковыми). Можно привести следующие примеры:

  • предоставление инвалидных колясок и средств, облегчающих мобильность, с тем чтобы позволить человеку с нарушениями опорно-двигательного аппарата получить доступ к другим членам общества;
  • личная помощь для поддержки кого-то в его или ее повседневных делах;
  • поддержка в принятии решений по правовым вопросам, чтобы помочь инвалидам заключать договоры, писать завещания и т.д. наравне с другими.

• Специальные услуги:эти услуги оказываются для того, чтобы подготовить инвалидов для включения в основную часть общества или время от времени заменять основные или вспомогательные 79 услуги, если данное лицо не может в полной мере включиться в общество. В таких случаях услуги всегда должны быть нацелены не на изоляцию, а на включение. Например:

  • дневной уход за лицами с серьезными отклонениями в умственном развитии.

Субъекты, участвующие в предоставлении услуг

В оказании услуг инвалидам, будь то основных, вспомогательных или специальных, участвуют многие субъекты:

• правительственные поставщики услуг, в том числе на местном или муниципальном уровне;
• лица, работающие в сфере отправления правосудия, в том числе адвокаты, судьи, сотрудники пенитенциарных учреждений, полиции, общественные защитники и т.д.;
• частные поставщики услуг и предприятия;
• неправительственные поставщики услуг, например, некоммерческие организации/НПО;
• средства массовой информации;
• медицинские работники;
• работники образования;
• инспекторы труда;
• профсоюзы;
• ассоциации работодателей.

Роль государства

Государство со всей очевидностью играет ведущую роль в законодательной и нормативно-правовой реформе, однако в предоставлении услуг наряду с государством задействованы частный сектор, национальное и международное гражданское общество. На уровне государства центральное правительство выполняет регулирующую функцию, а также играет роль поставщика услуг; соответствующие задачи выполняют и другие уровни власти, особенно муниципальные/местные.

В чем же тогда состоит роль государства?

Обязанность государства имеет первостепенное значение: право прав человека определяет государство в качестве основного субъекта, уполномоченного поощрять, защищать и обеспечивать осуществление Конвенции.

Государство должно:

• 1. Выполнять свои обязанности главного уполномоченного субъекта: обязанности, предусмотренные в Конвенции, возлагаются в первую очередь на государство. Конвенция в целом устанавливает обязанности государств по поощрению, защите и обеспечению прав инвалидов. Это не означает, что государство должно само предоставлять услуги. По этой причине в Конвенции используются такие термины, как государство обязуется “содействовать”, “поощрять” или “облегчать” предоставление услуг. Тем не менее время от времени государство должно предоставлять услуги, например, в отдаленных районах или в убыточных сферах, к которым может не проявлять интереса частный бизнес или которым не в состоянии помочь некоммерческий сектор.
• 2. Регулировать частный сектор:там, где услуги предоставляют частные субъекты, государству не нужно дублировать эти услуги, однако, оно 80 по-прежнему обязано регулировать частные организации, которые поставляют услуги. Конвенция признает это, особенно в пункте 1 статьи 4:

государства-участники обязуются... е) принимать все надлежащие меры для устранения дискриминации по признаку инвалидности со стороны любого лица, организации или частного предприятия .

Широкое понимание “дискриминации” в Конвенции означает, что обязанность государства регулировать частный сектор (в том числе физических лиц) выходит за рамки регулирования только прямой дискриминации. Оно также должно регулировать косвенную дискриминацию (например, когда инвалиды по существу исключены из-за того, что объекты недоступны или соответствующие услуги не предлагаются).

В Конвенции также упоминаются конкретные области, в которых государство должно регулировать частный сектор:

• Доступность (статья 9): государства-участники принимают также надлежащие меры для обеспечения того, чтобы частные предприятия, которые предлагают объекты и услуги, открытые или предоставляемые для населения, учитывали все аспекты доступности для инвалидов;
• Свобода выражения мнения и доступ к информации (статья 21): государства-участники принимают все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы инвалиды могли пользоваться правом на свободу выражения мнения и убеждений, активно побуждая частные предприятия, оказывающие услуги широкой публике, в том числе через Интернет, к предоставлению информации и услуг в доступных и пригодных для инвалидов форматах;
• Здравоохранение (статья 25): государства-участники требуют, чтобы специалисты здравоохранения предоставляли инвалидам услуги того же качества, что и другим лицам, в том числе на основе свободного и информированного согласия посредством, среди прочего, повышения осведомленности о правах человека, достоинстве, самостоятельности и нуждах инвалидов за счет обучения и принятия этических стандартов для государственного и частного здравоохранения;
• Занятость (статья 27): Государстваучастники стимулируют наем инвалидов в частном секторе с помощью надлежащих стратегий и мер, которые могут включать программы позитивных действий, стимулы и другие меры.

3. Регулировать различные уровни государственной власти: центральное правительство должно также регулировать свое собственное предоставление услуг и предоставление услуг на других уровнях власти. Подпункт d) пункта 1 статьи 4 требует от государства обеспечивать, чтобы государственные органы и учреждения действовали в соответствии с настоящей Конвенцией. Государственные органы следует понимать в широком смысле как включающие различные министерства в центральном правительстве, а также, как отмечалось выше, во всей структуре государственной власти, в том числе на провинциальном и местном уровнях.

Просветительно-воспитательная работа

Статья 8 конкретно посвящена просветительно-воспитательной работе, и в ней излагается целый ряд мер, которые должны принимать государства-участники , в частности:

• повышать просвещенность всего общества, в том числе на уровне семьи, и укреплять уважение прав;
• вести борьбу со стереотипами, предрассудками и вредными обычаями;
• пропагандировать потенциал и вклад инвалидов.

Это может быть сделано с помощью информационно-просветительных кампаний, системы образования, средств массовой информации и воспитательно-ознакомительных программ.

Другие статьи требуют от государствучастников предоставлять информацию для инвалидов, что также является формой просветительно-воспитательной работы. Например, государства обязуются:

• предоставлять инвалидам доступную информацию о средствах, облегчающих мобильность, устройствах и ассистивных технологиях, а также других формах помощи, вспомогательных услугах и объектах (статья 4);
• обеспечивать ознакомление и просвещение инвалидов в вопросе о том, как избегать проявлений эксплуатации, насилия и надругательства, определять их и сообщать о них (статья 16);
• обеспечивать доступ к соответствующей возрасту информации и к просвещению в вопросах репродуктивного поведения и планирования семьи (статья 23);
• с самого начала снабжать детей инвалидов и их семьи всесторонней информацией, чтобы дети-инвалиды имели равные права в отношении семейной жизни (статья 23).

Обучение

Статья 4 подчеркивает важность обучения. Государство обязано поощрять преподавание специалистам и персоналу, работающим с инвалидами, признаваемых в Конвенции прав, чтобы совершенствовать предоставление помощи и услуг.

Конвенция поощряет обучение более широких слоев населения, например специалистов, а также самих инвалидов. Для первых в Конвенции предусмотрены:

• инструктаж для вовлеченных сторон по проблемам доступности (статья 9);
• обучение лиц, работающих в сфере отправления правосудия, в том числе в полиции и пенитенциарной системе (статья 13); 83
• обучения инвалидов и работающих с ними кадров специалистов навыкам мобильности (статья 20);
• обучение специалистов и персонала, работающих на всех уровнях системы образования (в том числе просвещение в вопросах инвалидности и использование подходящих усиливающих и альтернативных способов общения, учебных методик и материалов для оказания поддержки инвалидам) (статья 24);
• обучение специалистов в сфере здравоохранения и принятие этических стандартов для государственного и частного здравоохранения (статья 25);
• обучение специалистов и персонала, работающих в сфере абилитационных и реабилитационных услуг (статья 26);
• Обучение в рамках международного сотрудничества (статья 32).

Для вторых – помимо собственно права на образование – предусматриваются следующие виды обучения:

• обучение навыкам мобильности (статья 20);
• профессиональное и непрерывное обучение (статьи 24 и 27);
• обучение для обеспечения инвалидам и их семьям, живущим в условиях нищеты, доступа к помощи (статья 28);
• обучение для обеспечения того, чтобы инвалиды имели возможность организовывать спортивные и досуговые мероприятий специально для инвалидов, развивать их и участвовать в них (статья 30).

Дискриминация де-юре и де-факто

Прямая и косвенная дискриминация

Множественные формы дискриминации

В преамбуле Конвенции выражается озабоченность “трудными условиями, с которыми сталкиваются инвалиды, подвергающиеся множественным или обостренным формам дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального, этнического, аборигенного или социального происхождения, имущественного положения, рождения, возраста или иного обстоятельства”. Например, женщина-инвалид может испытывать дискриминацию по признаку пола, а также инвалидности.

Представьте себе женщину из числа внутренне перемещенных лиц, спасающуюся от военных действий. Она крайне бедна, 94 принадлежит к этническому меньшинству и имеет инвалидность. Подобная ситуация встречается во многих странах, пострадавших от конфликтов и гуманитарных кризисов. Женщина может быть подвергнута различным формам дискриминации по причине ее пола и социального положения, а также ее инвалидности. Женщины зачастую подвержены сексуальному насилию в период конфликтов. Инвалиды также часто становятся объектом сексуального насилия, поскольку они стараются не привлекать к себе внимания, их практически игнорируют и им гораздо труднее общаться. В результате женщины-инвалиды могут столкнуться с многочисленными рисками сексуального насилия во время конфликта, особенно если они не учитываются в стратегиях обеспечения готовности.

Системная дискриминация

К сожалению, дискриминация по большей части носит системный характер. Благотворительный и медицинский подходы к инвалидности весьма прочно укоренились во всех обществах и на всех уровнях. Для того чтобы изменить системную дискриминацию, требуется время. В качестве средства частичного решения проблемы системной дискриминации статья 8 Конвенции требует от государств повышать просвещенность в вопросах инвалидности и укреплять уважение прав и достоинства инвалидов.

Дискриминация по ассоциации

Лица без инвалидности, “ассоциируемые” с инвалидом, также могут становиться жертвами дискриминации по признаку инвалидности. Рассмотрим случай с женщиной, которая была уволена с работы, когда ее работодатель обнаружил, что она имеет сына с нарушением слуха. Работодатель предположил, что она должна будет отсутствовать с работы, чтобы ухаживать за ним. Даже при том, что у нее самой нет инвалидности, она страдает от дискриминации по признаку инвалидности сына. Иными словами, произошло разграничение по признаку инвалидности, вследствие которого было грубо нарушено право женщины на труд.

Притеснения

Притеснения имеют место, когда человек становится объектом комментариев, насмешек или любой другой формы оскорбительного поведения по признаку инвалидности. Законодательство должно защищать от притеснений. Пункт b) статьи 27 Конвенции прямо ссылается на защиту от притеснений в связи с работой и занятостью. Например, руководитель, который систематически заставляет инвалида заниматься на работе неквалифицированным трудом, тогда как его коллеги без инвалидности и с такой же квалификацией выполняют более сложные и интересные задачи, может подвергать сотрудника-инвалида притеснениям.

Оправданный дифференцированный режим

Хотя все виды дискриминации запрещены, в некоторых случаях разное отношение к двум разным людям по причине инвалидности допустимо. Рассмотрим следующий случай: человек, который страдает от сильных болей в спине и не может наклоняться, не привлекается к работе в качестве укладчика ковровых покрытий, поскольку он не может выполнить основное требование на этой работе, которое состоит в укладке ковров.

Не всякое различие в обращении представляет собой дискриминацию. Критерии 95 оценки оправданногодифференцированного режима встречаются и в других областях права прав человека:

• a) критерии такой дифференциации должны быть разумными и объективными; и
• b) дифференцированный режим должен преследовать достижение законной цели, т.е. такой цели, которая согласуется с принципами прав человека.

Если какое-либо лицо не в состоянии выполнять определенную работу, и никакое разумное приспособление не может в этом помочь, дифференцированный режим является оправданным.

Различие, исключение или ограничение

Дискриминация означает любое различие, а также исключение или ограничение по причине инвалидности. Следовательно, действия, которые представляют собой дискриминацию, могут быть самыми разнообразными.

• “Различие” может быть явной дифференциацией между двумя лицами по причине инвалидности. Например, если дети с определенными умственными расстройствами подлежат принудительной стерилизации, в то время как на других детей это не распространяется, речь идет о дискриминационном различии.
• “Исключение” относится к ситуации, когда человек по причине инвалидности не может попасть в определенное место или участвовать в той или иной деятельности. Политика, не позволяющая детям-инвалидам учиться в обычных учебных заведениях, является исключением, которое может представлять собой дискриминацию.
• “Ограничение” представляет собой ущемление права людей участвовать в некоторых аспектах гражданской, культурной, экономической, политической или общественной жизни. Например, закон, в соответствии с которым лица с ограниченными умственными способностями предположительно не могут голосовать в ходе национальных выборов, может приравниваться к дискриминационному ограничению.

По признаку инвалидности

В Конвенции речь идет о “дискриминации по признаку инвалидности”. Это выходит за рамки “дискриминации в отношении инвалидов”, так как в центре внимания оказывается не только защита инвалидов, но и борьба с самой дискриминацией (и в конечном итоге ее преодоление), будь то в отношении 96 инвалидов или каких-либо иных лиц. Следовательно, дискриминация по признаку инвалидности затрагивает не только инвалидов, но и лиц, которые по разным причинам связаны с инвалидами (дискриминация по ассоциации).

Это является отражением заложенного в Конвенции подхода к инвалидности с социальной/правозащитной точки зрения. Вместо того чтобы “защищать инвалидов”, что в определенных ситуациях сводится к благотворительному подходу, Конвенция направлена на борьбу с дискриминацией, т.е. с негативными установками и средой обитания, которые могут поставить инвалидов в уязвимое или бесправное положение. Это делается для того, чтобы добраться до сути проблемы. Если кто-то страдает от дискриминации по причине предполагаемой инвалидности, это свидетельствует о существовании предубеждений, и право прав человека призвано устранить эти негативные установки. Тем самым мы сможем создать мир без дискриминации.

Цель или результат

Статья 2 уточняет, что такие различия, исключения или ограничения являются нарушением, если они имеют:

• a) цель (дискриминационное намерение); или
• b) результат (объективный итог, будь то преднамеренный или нет), умаляющие или отрицающие признание, реализацию или осуществление всех прав инвалидов.

Для того чтобы имела место дискриминация, не обязательно должно присутствовать намерение дискриминировать. Главным соображением является то, что приходиться пережить лицу, которому причиняется дискриминация. По недомыслию и недосмотру можно создать ситуацию с такими же или даже еще более негативными дискриминационными последствиями, чем преднамеренный акт дискриминации.

Ссылка на цель и результат подчеркивает тот факт, что Конвенция запрещает как прямую, так и косвенную дискриминацию. В то время как некоторые действия непосредственно ведут к дискриминации, например, ограничение права голоса для лиц с умственной отсталостью, довольно часто дискриминация происходит, когда к двум разным людям относятся одинаково в разных ситуациях. Например, сооружение ступенек у входа в больницу означает одинаковое отношение к инвалидам и лицам без инвалидности, однако результат получается дискриминационным, поскольку человек в инвалидной коляске не может попасть в больницу, в то время как человек, который может ходить, способен войти туда. Таким образом, на первый взгляд кажется, что здесь нет никакой дискриминации (больница открыта для всех), однако результат может быть дискриминационным. Конвенция направлена на предупреждение и такой косвенной дискриминации.

Признание, пользование или осуществление

Защита от дискриминации предусматривает не только признание прав инвалидов, например, в законах, но и пользование этими правами (например, беспрепятственное пользование такими свободами, как свобода от жестокого обращения или пыток) и их практическую реализацию (включая 97 способность принимать меры для достижения права, например, поступать в школу и получать образование или принимать решение об отказе от некоторых лекарственных препаратов). Это напоминает действующее в других областях права прав человека запрещение дискриминации как де-юре (дискриминации на основании законов и директив), так и де-факто (дискриминации на практике).

Осуществление прав человека “наравне с другими”

Конвенция не стремится создать новые права для инвалидов. Вместо этого она стремится бороться с дискриминацией, т.е. с теми барьерами и установками, которые не позволяют инвалидам пользоваться их правами. Конечной целью является обеспечение того, чтобы все, будь то инвалиды или лица без инвалидности, могли пользоваться одинаковыми правами человека.

Все права человека и основные свободы в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области

Конвенция борется с дискриминацией в отношении всех прав человека, будь то гражданские, культурные, экономические, политические или социальные, и в любой области. Как в прошлом, так и в настоящее время некоторые люди и даже государства склонны отдавать приоритет некоторым правам по сравнению с другими. Например, во время холодной войны государства с рыночной экономикой часто уделяли больше внимания гражданским и политическим правам, в то время как государства с централизованной плановой экономикой, как правило, сосредотачивались на экономических, социальных и культурных правах. В контексте инвалидности традиционно приоритет отдают защите экономических, социальных и культурных прав, а гражданским и политическим правам уделяется меньше внимания. В Конвенции прямо говорится, что защита от дискриминации охватывает все права во всех областях.

Отказ в разумном приспособлении

В данном определении отказ в разумном приспособлении рассматривается как одна из форм дискриминации. Для поощрения равенства и ликвидации дискриминации государства-участники должны принимать все необходимые меры к обеспечению разумного приспособления.

“Разумное приспособление” означает, например, внесение модификаций в организацию рабочей среды, учебного заведения, медицинского учреждения или транспортного обслуживания, с тем чтобы устранить барьеры, которые мешают инвалиду участвовать в той или иной деятельности или получать услуги наравне с другими. На работе это может быть связано с физической перестройкой помещений, приобретением или модификацией оборудования, предоставлением услуг чтеца или переводчика, организацией соответствующего обучения или надзора, адаптацией процедур тестирования или оценки, изменением стандартного режима рабочего времени или передачей некоторых обязанностей другому лицу.

Хотя Конвенция требует учета особых потребностей инвалидов, имеется в виду разумное приспособление. Если приспособление становится несоразмерным или неоправданным бременем для человека или юридического лица, которые предположительно 98 должны обеспечить его, неспособность сделать это не будет являться дискриминацией.

В ряде стран законодательство устанавливает факторы, которые должны быть приняты во внимание при оценке того, является ли требуемое приспособление несоразмерным бременем. К ним относятся:

• целесообразность требуемых изменений;
• затраты;
• характер, размер и ресурсы организации, которая предположительно должна обеспечить его;
• возможность привлечения дополнительной финансовой поддержки;
• последствия с точки зрения гигиены труда и техники безопасности; и
• воздействие на деятельность организации.

Разумное приспособление является модификацией, вносимой в интересах и по просьбе того или иного лица . Так, работник, попавший в автомобильную аварию и нуждающийся во внесении определенных модификаций, позволяющих ему продолжать работать, может просить работодателя об обеспечении разумного приспособления. Эти действия отличаются от общих мер по обеспечению доступа в соответствии со статьей 9 Конвенции, которые не обязательно распространяются на лиц (хотя отдельные лица, несомненно, извлекут из них пользу), а скорее на общество в целом. Если государства должны обеспечить общедоступность с течением времени, то индивидуум может просить о немедленном предоставлении разумного приспособления и обращаться с жалобой в суд, если это не будет сделано.

Конвенция налагает бремя обеспечения разумного приспособления на государства. Однако, учитывая, что по большей части они необходимы в частном секторе, государства должны в законодательном порядке обязать частный сектор предоставлять разумное приспособление.

Государства

Конвенцию могут подписать как государства, так и региональные организации экономической интеграции, которые состоят из суверенных государств. Конвенция устанавливает конкретные обязательства государств-участников защищать, поощрять и гарантировать права инвалидов.

Кроме того, в соответствии со статьей 32 государства обязуются принимать надлежащие и эффективные меры в области международного сотрудничества в поддержку национальных усилий по реализации Конвенции. Хотя государства несут основную ответственность за осуществление прав инвалидов в пределах своей юрисдикции, они также должны сотрудничать с другими государствами. Это подчеркивает их экстерриториальные обязанности по поощрению, защите и обеспечению прав инвалидов.

Международные и региональные организации

Это, в свою очередь, ставит вопрос об ответственности международных и региональных организаций, таких как Организация Объединенных Наций, Всемирный банк, Совет Европы и т.д. Статья 32 рассматривает их как партнеров в области международного сотрудничества. Кроме того, специализированные учреждения и другие органы Организации Объединенных Наций имеют право быть представленными в Комитете по правам инвалидов. Это убедительно свидетельствует о том, что они играют важную роль в международном сотрудничестве по пропаганде Конвенции. Тем не менее, международные организации могут сами совершать акты дискриминации. Хотя их государства-члены несут всю полноту ответственности за то, чтобы не допускать такой дискриминации, эти организации также призваны сыграть свою роль в деле поддержки Конвенции, даже если эта роль четко не определена.

Частные предприятия

Права могут быть нарушены в результате прямого действия или бездействия государств-участников, в том числе их национальных и местных ведомств или учреждений. Тем не менее, в то время как государства несут основную ответственность в рамках Конвенции, осуществлением многих ее положений занимаются не государственные субъекты, а частные предприятия. Частный сектор играет весьма важную роль в предоставлении соответствующих услуг (например, образование, сурдоперевод, мобильные телефоны с усилением речевого сигнала).

В соответствии со статьей 4 государстваучастники должны гарантировать уважение прав инвалидов частным сектором. Следовательно, государства должны обеспечить наличие соответствующих механизмов для мониторинга частного сектора, а также учет принципа недискриминации в государственных стратегиях, связанных, например, с образованием, занятостью и охраной здоровья, и его соблюдение частными поставщиками.

Поставщики услуг

В Конвенции также упоминаются конкретные услуги, такие как поддержка в принятии решений (статья 12), персональная помощь для ведения самостоятельной жизни (статья 19), учителя (статья 24), специалисты в области здравоохранения (статья 25). Поставщики услуг играют важную роль в обеспечении условий, необходимых инвалидам для того, чтобы в полной мере пользоваться своими правами человека. В то же время сами поставщики услуг могут совершать акты дискриминации в отношении инвалидов, будь то вольно или невольно. Таким образом, государство должно также принять меры для обеспечения того, чтобы поставщики услуг знали и поддерживали Конвенцию, например, путем принятия надлежащих мер для привлечения на работу учителей, в том числе учителей-инвалидов, владеющих жестовым языком и/или азбукой Брайля, и для обучения специалистов и персонала, работающих на всех уровнях системы образования.

Отдельные лица и семьи

Статья 4 также обязывает государства принимать меры для устранения дискриминации со стороны любого лица. Это включает в себя обеспечение достаточных наказаний и других судебных мер по защите от дискриминации. Для этого также необходимо 105 “повышать просвещенность всего общества, в том числе на уровне семьи, в вопросах инвалидности и укреплять уважение прав и достоинства инвалидов”, как это предусмотрено в статье 8.

Курирующие инстанции

• Там, где курирующие инстанции по вопросам инвалидности существуют, важно, тем не менее, предоставить таким механизмам четкий мандат на основании Конвенции. Кроме того, этот мандат должен пересматриваться, чтобы убедиться, что он достаточно широк и охватывает осуществление Конвенции в полном объеме.
• Для эффективного осуществления Конвенции было бы целесообразно следовать двустороннему подходу и назначить координаторов в каждом или в большинстве правительственных департаментов/министерств, а также учредить в правительстве одну общую курирующую инстанцию, отвечающую за процесс осуществления.
• Наряду с функциональными курирующими инстанциями в соответствующих министерствах государство может назначить такие инстанции на разных уровнях правительства, например, местных, региональных и национальных/федеральных.
• Мандат координатора (координаторов) в идеале должен включать повышение осведомленности о Конвенции в рамках министерства, назначенного курирующей инстанцией, участие в разработке плана действий по Конвенции, а также мониторинг и подготовка докладов об осуществлении в пределах своих функциональных обязанностей (но помните, что этот мониторинг не заменяет тот, который предусмотрен в пункте 2).

• Если будет принято решение назначить одну общую курирующую инстанцию, необходимо учитывать следующие соображения:

  • Во-первых, сдвиг в Конвенции от медицинского и благотворительного подхода к инвалидности к подходу, основанному на правах человека, должен найти отражение в выборе курирующей инстанции. Не следует назначать в качестве государственной курирующей инстанции министерство здравоохранения, потому что это усилит понимание инвалидности как заболевания. Кроме того, вопрос о размещении курирующей инстанции в рамках министерств социального обеспечения или труда, как это практикуется в большинстве государств-участников, также должен быть пересмотрен, с тем чтобы следовать правозащитному подходу. Альтернативой может стать размещение курирующей инстанции в министерствах, отвечающих за социальную справедливость и права человека (функции которых в некоторых странах в любом случае выполняет министерство по социальным вопросам).
  • Во-вторых, осуществление Конвенции требует поддержки на самом высоком уровне. Размещение курирующей инстанции близко к центру правительства, например, в канцелярии президента, премьер-министра или кабинета министров, было бы идеально. Некоторые государства-участники уже сделали это. Однако если какое-то министерство назначается курирующей инстанцией, а сам министр не входит в 112 состав кабинета, это может снизить эффективность.
  • В-третьих, мандат курирующей инстанции должен быть четко ориентирован на разработку и координацию согласованной национальной политики по Конвенции. Таким образом, курирующая инстанция должна поощрять, направлять, информировать и консультировать правительство по вопросам, связанным с осуществлением Конвенции, но не обязательно заниматься ее реализацией путем предоставления услуг по обеспечению инвалидов. Мандат может также включать координацию действий правительства по Конвенции в связи с подготовкой докладов, мониторингом, повышением уровня осведомленности и поддержанием связей с независимой структурой для мониторинга, назначенной в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Конвенции.
  • В-четвертых, курирующая инстанция должна обеспечивать канал, через который гражданское общество и организации инвалидов могли бы общаться с правительством по вопросам осуществления Конвенции.
  • В-пятых, курирующая инстанция должна иметь достаточный технический персонал и ресурсы. Это может быть обеспечено за счет размещения курирующей инстанцией в крупном министерстве.

Руководство для парламентариев по Международной конвенции о правах инва лидов и Факультативному протоколу к ней 12 определяет возможные задачи национальной курирующей инстанции (инстанций) следующим образом:

• выносить рекомендации главе государства/правительства, директивным и плановым органам по разработке стратегий, законодательства, программ и проектов с учетом их воздействия на инвалидов;
• координировать деятельность различных министерств и ведомств по вопросам прав человека и инвалидности;
• координировать деятельность по вопросам прав человека и инвалидности на федеральном, национальном и региональном уровнях, на уровнях штатов и провинций и на местном уровне государственного управления;
• проводить обзор стратегий и директив для обеспечения соблюдения прав инвалидов;
• координировать разработку, пересмотр или изменение соответствующего законодательства;
• повышать информированность о Конвенции и Факультативном протоколе к ней в рамках правительства;
• обеспечить перевод Конвенции и Факультативного протокола к ней на местные языки и их издание в доступных форматах;
• разработать план действий по осуществлению Конвенции;
• следить за выполнением плана действий в области прав человека и инвалидности; 113
• координировать работу по подготовке первоначальных и периодических докладов государства;
• повышать информированность общественности по вопросам, связанным с инвалидностью и правами инвалидов;
• наращивать в правительстве потенциал по вопросам, связанным с инвалидностью;
• обеспечить и координировать сбор информации и статистических данных для эффективной разработки программ и стратегий и оценки их осуществления;
• обеспечить участие инвалидов в разработке стратегий и законов, затрагивающих их интересы;
• поощрять участие инвалидов в организациях и гражданском обществе и содействовать созданию организаций инвалидов.

Координационный механизм

Хотя координационный механизм не является обязательным, его создание на правительственном уровне в дополнение к курирующей инстанции поощряется в соответствии с Конвенцией.

Координационный механизм мог бы, например, принять форму межведомственной группы в составе представителей профильных министерств, которым было бы поручено координировать осуществление Конвенции в рамках департаментов/секторов или уровней правительства. С учетом широты охвата Конвенции на все министерства будут возложены определенные обязанности по реализации ее различных частей.

Некоторые координационные механизмы включают представителей различных министерств, а также организаций инвалидов, других организаций гражданского общества, частного сектора и профсоюзов. Их мандат часто ориентирован на разработку стратегий, поощрение диалога по вопросам инвалидности, повышение осведомленности и аналогичные задачи.

Обратите внимание, что координационный механизм может оказаться особенно полезным в странах с системами децентрализованного административного управления, например, в федеративных государствах.

Инструкторы должны стремиться определить национальные и региональные механизмы, которые имеют отношение к контексту учебного курса, с тем чтобы участникам можно было предложить достаточно примеров существующих механизмов.

Полномочия и функции

В общих чертах:

• Возложена ли на механизм задача поощрять и защищать положения Конвенции?
• Наделен ли он как можно более широкими полномочиями?
• Изложены ли эти полномочия в конституционном или законодательном акте?
• Устанавливает ли закон, создающий механизм, его состав и круг его ведения/мандат?

В отношении конкретных функций:

• Включает ли мандат возможность рассматривать без обращения в более высокую инстанцию любой вопрос, касающийся поощрения и защиты прав инвалидов?
• Может ли механизм поощрять и обеспечивать согласование национальных законов и правил с Конвенцией?
• Может ли механизм содействовать ратификации других документов по правам человека, таких как Факультативный протокол к Конвенции?
• Может ли механизм участвовать в подготовке докладов государств Организации Объединенных Наций и таким региональным органам, как Комитет по правам инвалидов или Конференция государств-участников, и выражать свое мнение по этому вопросу?
• Может ли механизм оказывать содействие разработке учебных программ по правам инвалидов?
• Может ли механизм предавать гласности положение в области права инвалидов и повышать осведомленность о Конвенции, в том числе путем борьбы со всеми формами дискриминации по признаку инвалидности?

Состав и гарантии независимости и плюрализма

• Является ли состав механизма плюралистическим; в частности, входят ли в него эксперты, которые отражают многообразие инвалидности?
• Входят ли в состав механизма и/или отражены ли в нем представители гражданского общества, различных философских и религиозных течений, университетов и квалифицированных экспертов, парламента?
• Хотя это и не обязательно, но включает ли состав механизма правительственные ведомства, участвующие в рассмотрении вопросов в качестве консультантов?
• Располагает ли механизм достаточными полномочиями для обеспечения эффективного сотрудничества с неправительственными организациями, включая организации инвалидов?
• Финансируется ли механизм таким образом, чтобы он мог иметь свой персонал и свои помещения и не подлежать финансовому контролю со стороны правительства, который может влиять на его независимость?
• Оформлено ли членство в механизме официальным актом, в котором указывается конкретный срок действия мандата?

Методы работы

• Может ли механизм свободно рассматривать любые вопросы, относящиеся к сфере его ведения?
• Может ли механизм заслушивать любое лицо и получать любую информацию, необходимую для оценки ситуаций, относящихся к сфере его ведения?
• Может ли механизм обращаться к общественности, в том числе путем предания гласности своих мнений и рекомендаций?
• Может ли механизм проводить заседания на регулярной основе?
• Может ли механизм образовывать рабочие группы и создавать местные или региональные отделения?
• Может ли механизм проводить консультации с другими органами, занимающимися 117 поощрением и защитой прав человека?
• Может ли механизм устанавливать и развивать связи с инвалидами и представляющими их организациями?

Дополнительные принципы, касающиеся статуса комиссий, обладающих квазисудебными полномочиями

Факультативный принцип относится к полномочиям механизма заслушивать и рассматривать жалобы и заявления, касающиеся положения отдельных лиц, например утверждения о нарушении прав инвалидов. В тех случаях, когда механизму предоставлены такие полномочия, они должны основываться на четырех принципах:

• Достижение полюбовного урегулирования путем примирения
• Уведомление сторон, представивших заявления, об их правах и средствах правовой защиты
• Заслушивание жалоб или заявлений и их направление компетентным органам
• Представление рекомендаций компетентным органам.

Для применения в национальной структуре Парижских принципов в полном объеме, как это предусмотрено статьей 33, важно обеспечить доступ к правосудию. В связи с этим статья 13 требует, чтобы государства:

• обеспечивали инвалидам наравне с другими эффективный доступ к правосудию, в том числе предусматривая процессуальные и соответствующие возрасту коррективы; и
• способствовали надлежащему обучению лиц, работающих в сфере отправления правосудия, в том числе в полиции и пенитенциарной системе.

Соображения доступности и приспособления могут относиться, например, к:

• доступу в здание, где находится механизм;
• публикации докладов, информационно просветительских материалов, рекомендаций, учебных материалов и т.д. в доступных форматах;
• доступу на сайт механизма;
• политике позитивных действий по содействию занятости инвалидов;
• обеспечению разумных приспособлений отдельным сотрудникам механизма;
• обеспечению доступности таких мер, как сурдоперевод во время публичных слушаний.

Парламентские комитеты

Парламентские комитеты осуществляют контроль над исполнительной властью. Для того чтобы быть эффективными, они должны быть в состоянии составлять свои собственные планы и располагать полномочиями на то, чтобы обязать министров и государственных должностных лиц являться на слушания и отвечать на вопросы. Парламентские комитеты могут задавать министрам и государственным должностным лицам вопросы, связанные с 119 созданием национальных механизмов, или любые другие вопросы, относящиеся к осуществлению и мониторингу Конвенции.

Комиссии по расследованию

Комиссии по расследованию учреждаются, когда возникает проблема, имеющая большой общественный резонанс, включая аспекты, которые не ограничиваются компетенцией конкретных парламентских комитетов. Речь может идти о ситуациях, когда становится известно о каких-то нарушениях прав инвалидов, например, принудительной институционализации и принудительного лечения лиц с психическими расстройствами или систематического исключения инвалидов из системы общего образования.

Непосредственные слушания министров

Непосредственные слушания министров практикуются в странах, где министры являются членами законодательного органа. Слушания могут проводиться в устной или письменной форме и помогают обеспечивать подотчетность правительства. Инвалиды, представляющие их организации или независимые механизмы в соответствии со статьей 33 могут связаться с местными членами или членами парламентских комитетов, занимающимися вопросами прав человека, с тем чтобы задать вопросы министрам, ответственным за осуществление Конвенции.

Тщательное наблюдение за назначениями в органы исполнительной власти

Тщательное наблюдение за назначениями в органы исполнительной власти особенно актуально в странах, где министры не являются членами законодательного органа. Например, при назначении омбудсменов, уполномоченных по правам человека и членов кабинета парламент вполне может проверить знания назначаемого лица и его отношение к проблемам инвалидности.

Контроль над неправительственными публичными учреждениями

Парламент также контролирует независимые учреждения, которым правительство могло передать определенные государственные функции, например, учреждения, участвующие в регулирующей деятельности или предоставлении основных услуг. К ним относятся регулирующие органы по вопросам охраны здоровья и безопасности, агентства по оказанию услуг, предприятия коммунального хозяйства и другие учреждения, чья деятельность может иметь прямое влияние на права инвалидов.

Бюджетно-финансовый контроль

Парламент оказывает значительное влияние на политику через контроль над бюджетом правительства на этапах его составления, а также выделения средств. В рамках этого процесса парламент может гарантировать, что воздействие предлагаемого бюджета на различные социальные группы, такие как инвалиды, обсуждается и контролируется.

1. Комитет по правам инвалидов

Прежде чем обсуждать доклады, важно понять характер и роль Комитета по правам инвалидов, который получает и рассматривает доклады государств и других заинтересованных сторон. Статья 34 учреждает Комитет. Он является договорным органом в составе 18 независимых экспертов, выступающих в своем личном качестве. Они избираются государствами – участниками Конвенции на Конференции государств-участников и обладают определенными характеристиками, такими как:

• высокие моральные качества;
• признанная компетентность и опыт в области, охватываемой Конвенцией.

При избрании этих экспертов государства-участники должны уделить внимание ряду вопросов, конкретно упомянутых в статье 34, в том числе:

• принципу справедливого географического распределения;
• представительству различных форм цивилизации;
• представительству основных правовых систем;
• сбалансированной представленности полов;
• участию экспертов-инвалидов.

Этот последний критерий – участие экспертов-инвалидов – новинка в Конвенции, которая свидетельствует о том, что инвалиды часто исключаются из процесса принятия решений, затрагивающих их интересы.

Кроме того, при назначении экспертов государствам-участникам предлагается должным образом учитывать положение, сформулированное в пункте 3 статьи 4. Пункт 3 статьи 4 требует от государств тесно консультироваться с инвалидами, включая детей инвалидов, и активно привлекать их и представляющие их организации к процессам принятия решений, которые их касаются (в особенности, в отношении решений о законодательстве и стратегиях). Хотя призыв к участию является относительно слабым – государствам только предлагается должным образом учитывать это при выдвижении кандидатов– это служит указанием на то, что процедура выдвижения кандидатов не должна быть исключительно заботой правительств и что другие группы общества призваны сыграть свою роль и проявить интерес к членскому составу Комитета.

Эксперты Комитета избираются на четырехлетний срок и имеют право быть переизбранными только один раз.

Основная обязанность Комитета – получать подробные доклады от каждого государства-участника Конвенции (см. ниже).

Кроме того, в соответствии с Факультативным протоколом Комитет может:

• получать сообщения (жалобы) и выносить рекомендации по этим сообщениям (см. программу 8);
• проводить расследования в странах, если он получает достоверную информацию, указывающую на серьезные или систематические нарушения Конвенции (см. программу 8).

Комитет также занимается тематической работой. Он:

• проводит дни общей дискуссии по различным темам. Комитет уже провел дни дискуссии по вопросу о дееспособности и доступности и обсуждение в течение половины дня на тему женщин и девочек-инвалидов;
• принимает замечания общего порядка. Замечание общего порядка является авторитетным заявлением Комитета по конкретным темам или статьям Конвенции и может помочь государствамучастникам в их задаче по представлению докладов Комитету в плане более детального анализа конкретных положений Конвенции. В настоящее время Комитет рассматривает вопрос о подготовке замечаний общего порядка по доступности, правоспособности и по проблемам женщин и девочек-инвалидов в развитие дней общей дискуссии, проведенных по этим темам.

Наконец, Комитет уполномочен решать свои собственные административные вопросы. Например:

• он избирает своего Председателя, устанавливает методы работы и правила процедуры и т.д.;
• он встречается с представителями гражданского общества, национальных правозащитных учреждений и учреждений Организации Объединенных Наций для обсуждения вопросов, связанных с осуществлением и мониторингом Конвенции;
• он осуществляет координацию с другими договорными органами в целях укрепления системы договорных органов и согласования методов работы.

2. Требование к государствам представлять доклады

В соответствии с пунктом 1 статьи 35 “каждое государство-участник представляет Комитету через Генерального секретаря Организации Объединенных Наций всеобъемлющий доклад о мерах, принятых для осуществления им своих обязательств по настоящей Конвенции, и о прогрессе, достигнутом в этом отношении, в течение двух лет после вступления настоящей Конвенции в силу для соответствующего государства-участника”.

После первоначального доклада государство-участник должно представлять последующие доклады не реже чем раз в четыре года, а также тогда, когда об этом просит Комитет. Последующий доклад часто называют периодическим докладом. Комитету была предоставлена возможность запросить доклад в любое время, для того чтобы он мог реагировать на конкретные ситуации, которые требуют его внимания вне рамок четырехлетнего цикла.

3. Цикл представления докладов

Цикл представления докладов аналогичен процессу, принятому в любом договоре по правам человека. Важно помнить, что он представляет собой цикл. Он не является или, по крайней мере, не должен быть разовым мероприятием: это процесс, который включает следующие стадии:

• составление доклада на основе консультативного процесса в рамках как правительства, так и других сторон, таких как гражданское общество и НПУ, и его представление;
• подготовка и направление ответов на перечень вопросов;
• встреча с членами Комитета и проведение с ними конструктивного диалога по вопросам осуществления Конвенции;
• последующее выполнение соображений и рекомендаций Комитета;
• подготовка к следующему циклу по вопросам, отмеченным во время предыдущего диалога с Комитетом, и по ходу выполнения рекомендаций Комитета.

Потенциально заметная разница по сравнению с другими договорами состоит в том, что государствам-участникам предлагается рассмотреть вопрос о принятии открытого и прозрачного процесса подготовки доклада с учетом пункта 3 статьи 4. Как отмечалось выше, эта статья требует от государств-участников тесно консультироваться с инвалидами, включая детейинвалидов, и активно привлекать их и представляющие их организации к процессам принятия решений, которые их касаются (в особенности, в отношении решений о законодательстве и стратегиях). Естественно, требование к государствам состоит лишь в том, чтобы уделять должное внимание участию инвалидов в подготовке доклада. Тем не менее это служит дополнительным указанием на то, что процесс подготовки доклада (а, по сути, весь цикл отчетности) не должен быть исключительно заботой правительств, а должен стать предметом обоснованной заинтересованности других слоев общества.

4. Документы, которые следует подготовить

Государствам необходимо подготовить два основных документа:

• Общий базовый документдолжен содержать общую информацию о представляющем доклад государстве и 124 об общих основах защиты и поощрения прав человека, разукрупненную по полу, возрасту, основным группам населения и инвалидности, а также сведения о недискриминации и равенстве и об эффективных средствах правовой защиты в соответствии с согласованными руководящими принципами представления докладов договорным органам 13 .
• Документ по конкретному договору, представляемый Комитету по правам инвалидов, не должен повторять информацию, включенную в общий базовый документ, или лишь перечислять или описывать законодательство, принятое государством-участником. В нем должна содержаться конкретная информация, касающаяся осуществления де-юре и де-факто статей 1–33 Конвенции с учетом аналитической информации о последних изменениях в законодательстве и практической деятельности, влияющих на осуществление в полной мере прав, признанных в Конвенции, всеми лицами, со всеми формами инвалидности на территории или под юрисдикцией государства-участника. В нем также должна содержаться подробная информация об основных мерах, принятых для достижения указанных выше целей, и о достигнутом в результате прогрессе. По возможности, такую информацию следует представлять в сопоставлении с политикой и законодательством в отношении лиц без инвалидности. Во всех случаях в нем следует указывать источники данных.

5. Методология

Строгой методологии, которой государства должны следовать при подготовке своих докладов, нет, но необходимо иметь в виду следующие шаги:

• Определение группы по докладу; обычно курирующая инстанция или механизм координации, создаваемые в соответствии со статьей 33 Конвенции, участвуют в подготовке доклада для Комитета. На ранней стадии подготовки курирующая инстанция и/или координационный механизм должны определить министерства и ведомства, которые причастны к осуществлению Конвенции, поскольку их необходимо привлечь к этой работе. Также полезно включить в группу представителей гражданского общества, имея в виду важность широкого участия. Группа по докладу может определить редакционную группу меньшей численности для подготовки первого проекта.
• Первоначальное рассмотрение ключевых вопросов; на данном этапе группа по докладу должна изучить Конвенцию, а также такие документы, как законы, директивы и любые проведенные исследования, с тем чтобы выявить вопросы, которые имеют отношение к докладу.
• Правовой анализ и сбор данных; на данном этапе составители должны в первую очередь провести обзор законов, директив и стратегий в целях выяснения вопроса о том, в какой степени они соответствуют Конвенции. Кроме того, должны быть собраны исследования, обзоры, статистические данные и другие материалы для подкрепления правового анализа цифрами и фактами, 125 которые отражают текущую ситуацию в отношении инвалидов.
• Анализ и подготовка проекта доклада; на основе правового анализа и собранных данных может быть подготовлен первый проект. Собранные данные должны быть не просто воспроизведены, а проанализированы с привязкой к положениям Конвенции, чтобы определить, в какой степени они осуществляются, а также выявить проблемы.
• Консультации с правительством и завершение подготовки доклада; проект доклада должен быть распространен среди членов более широкой группы по докладу, чтобы убедиться, что он отражает позицию всех соответствующих представителей правительства. Правительству следует также рассмотреть пути распространения проекта среди представителей гражданского общества в соответствии со статьей 33, которая требует участия инвалидов в процессе наблюдения за осуществлением Конвенции. С проектом могут быть также ознакомлены НПУ или независимая структура, учрежденная на основании статьи 33.

6. Содержание: руководящие принципы представления докладов ¹⁴

• Комитет разработал руководящие принципы представления докладов, цель которых состоит в том, чтобы дать рекомендации государствам-участникам относительно формы и содержания их докладов для упрощения процедуры их подготовки и обеспечения полноты охвата и единообразия представления докладов государствами-участниками. Выполнение руководящих принципов позволит Комитету снизить объем дополнительной информации, запрашиваемой в соответствии со статьей 36 и правилом 36, пункт 3, своих правил процедуры.

В связи с правами, признанными в Конвенции, в документе по конкретному договору следует указать:

• приняло ли государство-участник политику, стратегии и национальную правовую основу осуществления каждого права по Конвенции, определив имеющиеся для этих целей ресурсы и наиболее эффективные с точки зрения затрат способы их использования;
• приняло ли государство-участник всестороннее законодательство о борьбе с дискриминацией в целях осуществления положений Конвенции в этой связи;
• любые механизмы, созданные для контроля за прогрессом в деле полного осуществления прав по Конвенции, включая признание показателей и связанных с ними национальных ориентиров применительно к каждому из прав по Конвенции в дополнение к информации, содержащейся в добавлении 3 согласованных руководящих принципов и с учетом рамок и таблиц ориентировочных показателей, обозначенных Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ) 15 .
• механизмы, созданные для обеспечения того, чтобы обязательства, принятые на себя государством-участником в соответствии с Конвенцией, полностью учитывались 126 в его деятельности в качестве члена международных организаций;
• включение во внутреннюю правовую систему и прямую применимость в ней каждого из предусмотренных в Конвенции прав с конкретными примерами соответствующих юридических прецедентов;
• существующие судебные и другие надлежащие средства правовой защиты, позволяющие жертвам получить компенсацию в случае нарушения их прав, закрепленных в Конвенции;
• структурные и другие серьезные препятствия, обусловленные находящимися вне сферы контроля государства-участника факторами, которые мешают полному осуществлению предусмотренных в Конвенции прав, включая подробные сведения о мерах, принимаемых в целях их устранения;
• статистические данные об осуществлении каждого из прав по Конвенции, разгруппированные по полу, возрасту, типу инвалидности (физической, сенсорной, умственной и психической), этническому происхождению, сельскому/городскому населению и по другим соответствующим категориям на ежегодной сопоставимой основе за последние четыре года.

Документ по конкретному договору должен быть направлен в доступном электронном формате и в отпечатанном виде.

При подготовке доклада следует учитывать пункты 24–26 и 29 согласованных руководящих принципов представления докладов.

Форма документа по Конвенции должна соответствовать пунктам 19–23 согласованных руководящих принципов представления докладов. Объем первоначального доклада не должен превышать 60 страниц, а последующие документы по Конвенции должны ограничиваться 40 страницами. В докладах должна быть сквозная нумерация пунктов.

Руководящие принципы представления докладов предлагают следующую общую структуру:

• 1. Статьи 1–4

• 2. Конкретные положения:

  • a) Равенство и недискриминация
  • b) Просветительно-воспитательная работа
  • c) Доступность
  • d) Право на жизнь
  • e) Ситуации риска и чрезвычайные гуманитарные ситуации
  • f) ) Равенство перед законом
  • g) Доступ к правосудию
  • h) Свобода и личная неприкосновенность
  • i) Свобода от пыток
  • j) Свобода от эксплуатации, насилия и надругательства
  • k) Защита личной целостности
  • l) Свобода передвижения и гражданство
  • m) Самостоятельный образ жизни и вовлеченность в местное сообщество
  • n) Индивидуальная мобильность
  • o) Свобода выражения мнений
  • p) Неприкосновенность частной жизни
  • q) Уважение дома и семьи
  • r) Образование
  • s) Здравоохранение
  • t) Абилитация и реабилитация
  • u) Труд и занятость 127
  • v) Достаточный жизненный уровень и социальная защита
  • w) Участие в политической и общественной жизни
  • x) Участие в культурной жизни
• 3. Конкретное положение мальчиков и девочек-инвалидов иженщин-инвалидов

• 4. Конкретные обязательства

  • a) Статистика и сбор данных
  • b) Международное сотрудничество
  • c) Национальное осуществление и мониторинг

В руководящих принципах представления докладов Комитету по пунктам изложены конкретные вопросы, на которые государства-участники должны ответить.

Первоначальный доклад, представленный Перу (CRPD/C/PER/1), часть которого приводится ниже, является хорошим примером того, как государство-участник представило информацию по каждому из руководящих принципов, определенных Комитетом. Для статьи 29, например, в приведенной ниже таблице в левой колонке изложены руководящие принципы Комитета, а в правой колонке – принятые меры. Данный пример представляет интерес по крайней мере по двум причинам:

• во-первых,государство-участник пытается представить информацию по каждому из вопросов, определенных в руководящих принципах представления докладов;
• во-вторых, представленная информация, судя по всему, не содержит ответов на вопросы, заданные Комитетом. Например, в первом ответе на вопрос о законодательстве и мерах, гарантирующих политические права, упоминается только правовая структура, но не говорится конкретно о лицах с психической неполноценностью или умственной отсталостью, а также не уточняется, действительно ли Закон на деле гарантирует политические права инвалидов. Вместо этого в нем только упоминается о содействии участию инвалидов в голосовании (что не одно и то же). Это свидетельствует о важности конструктивного диалога с Комитетом, позволяющего уточнить такие неясности.

7. Перечень вопросов

После того как Комитет получит доклад государства-участника, его будет изучать докладчик по стране (член Комитета), и Комитет при содействии докладчика будет принимать решение о том, отсутствует ли в докладе какая-либо информация. Исходя из этого, Комитет направляет государству-участнику перечень вопросов с целью дополнения информации, содержащейся в докладе. Как правило, государстваучастники отвечают на перечень вопросов в письменном виде до начала конструктивного диалога с Комитетом.

Перечень вопросов, как правило, определяется Комитетом на сессии до начала конструктивного диалога с государством участником. Это позволяет государству-участнику располагать достаточным временем для подготовки ответов. Это также дает 130 Комитету время обдумать дополнительную информацию, представленную государством, и решить, имеется ли в настоящее время достаточно информации по тому или иному вопросу или же необходимы последующие меры в ходе конструктивного диалога.

Доклад Туниса представляет собой пример работы с перечнем вопросов. государство-участник в своем первоначальном докладе представило информацию о правах детей инвалидов, хотя речь шла главным образом о здравоохранении и образовании. Тунис не представил информацию о защите детей от насилия и эксплуатации. Поэтому Комитет запросил эту информацию. В своем ответе (CRPD/C/ TUN/Q/1/Add.1) Тунис указал следующее:

Интересно отметить, что государствоучастник предоставляет мало информации о защите конкретно детей инвалидов, но больше информации о системе защиты детей в целом. Хотя эта система, естественно, должна применяться и к детями нвалидам, имеется целый ряд причин, по которым в законах и директивах должна конкретно упоминаться защита детейинвалидов. Например, взрослые могут испытывать затруднения в процессе общения с детьми, которые являются глухими, что в свою очередь могло бы сделать их более восприимчивыми к насилию и жестокому обращению, поскольку они не смогли бы найти защиту.

Хотя государство-участник не в полной мере ответило на вопрос Комитета, тем не менее, это помогло Комитету установить факт наличия системы защиты детей, что позволяет проводить более предметные слушания во время сессии Комитета и, следовательно, обеспечивает оптимальное использование ограниченного времени Комитета.

8. Сессия Комитета

Следующим шагом для государстваучастника является присутствие в Комитете для проведения конструктивного диалога. На основе его результатов Комитет примет заключительные замечания и рекомендации для государства-участника.

В настоящее время Комитет проводит две сессии в год с повесткой дня, содержащей множество пунктов. С начала 2014 года он будет посвящать в целом пять недель пленарным заседаниям и две недели – предсессионным заседаниям рабочих групп. Первый день, как правило, начинается с вступительных заявлений его Председателя и представителя УВКПЧ. Затем следуют обсуждения на пленарном заседании с представителями таких организаций системы Организации Объединенных Наций, как Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная организация труда (МОТ) и Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), а также УВКПЧ, а затем – с представителями гражданского общества. Комитет может также проводить закрытые заседания для подготовки диалога с государством-участником.

Затем Комитет проводит встречи с государством-участником. Диалог Комитета с государствами-участниками разделяется на два трехчасовых заседания, которые проводятся в два дня. Он начинается с представления доклада представителем государства, после чего с вступительным словом выступает докладчик Комитета по стране. Затем берут слово члены Комитета, желающие высказаться по докладу государстваучастника и задать дополнительные вопросы. Диалог проводится в три этапа, когда члены Комитета задают ряд вопросов, на которые затем отвечает государство-участник. Представителям государств дается время, чтобы подготовиться к ответам на вопросы в ходе перерывов, организуемых в течение всего дня. Затем Комитет проводит закрытое заседание для обсуждения своих заключительных замечаний и рекомендаций, что также занимает некоторое время.

В дополнение к конструктивному диалогу Комитет обсуждает сообщения в соответствии с Факультативным протоколом, а также другие актуальные вопросы, такие, как его доклад Генеральной Ассамблее (если такой вопрос фигурирует в повестке дня данной сессии), укрепление системы договорных органов, его методы работы, составление каких-либо замечаний общего порядка или подготовка будущих дней общей дискуссии.

Его заключительные замечания соответствуют формату заключительных замечаний других договорных органов. Они начинаются с положительных аспектов осуществления Конвенции государством-участником. Затем следуют разделы “факторы и трудности, препятствующие осуществлению” и “основные вопросы, вызывающие обеспокоенность, и рекомендации”. Обеспокоенность выражается в форме замечаний, за которыми следуют рекомендации, что соответствует формату доклада, а именно статьям 1–4, конкретным правам и конкретным обязательствам.

Продолжая рассмотрение примера Туниса, интересно отметить, что озабоченность Комитета, возникшая на стадии ответов на перечень вопросов, видимо, сохранилась, и ответов государства-участника было недостаточно для того, чтобы устранить эту озабоченность. В заключительных замечаниях (CRPD/C/TUN/CO/1) Комитет отметил:

9. Последующие действия

После того как заключительные замечания принимаются, они почти сразу же размещаются на веб-сайте УВКПЧ (www.ohchr.org).

В то же время государство-участник играет ключевую роль в последующей деятельности. В соответствии с пунктом 4 статьи 36 Конвенции:

государства-участники обеспечивают широкий доступ к своим докладам для общественности у себя в стране и облегчают ознакомление с предложениями и общими рекомендациями, относящимися к этим докладам.

Таким образом, государства должны, как минимум, публиковать заключительные замечания. Кроме того, они должны искать способы выполнения рекомендаций, так как они должны будут отчитываться об этом четыре года спустя.

Принимая эти обязанности во внимание, государство может:

• выпустить пресс-релиз о диалоге и заключительных замечаниях;
• провести пресс-конференцию по заключительным замечаниям; 134
• обеспечить, чтобы курирующая инстанция, координационный механизм и национальная независимая структура получили экземпляры заключительных замечаний;
• провести круглый стол с гражданским обществом и НПУ для обсуждения заключительных замечаний;
• составить план по осуществлению, который предусматривает конечные сроки выполнения рекомендаций и определяет учреждения, ответственные за осуществление;
• обращаться к страновой группе Организации Объединенных Наций за содействием в деле осуществления, когда это необходимо.

С апреля 2012 года Комитет разработал процедуру последующих действий. Комитет намечает две–три рекомендации в отношении последующей деятельности – вопросы, которые он считает крайне важными для улучшения положения инвалидов в рассматриваемой стране, и просит государство-участник представить ему в течение 12 месяцев доклад о мерах, которые были приняты им для выполнения этих рекомендаций.

10. Функции представления докладов

Важно помнить, что представление докладов не является разовым мероприятием или чем-то таким, что должно быть сделано лишь в порядке выполнения своих обязательств в соответствии с Конвенцией. Речь идет о фундаментальной части всего процесса осуществления. Таким образом, представление докладов Комитету одновременно является целью, а также средством укрепления процесса осуществления. Некоторые из функций представления докладов могут быть вкратце изложены следующим образом:

• Обзор процесса осуществления на сегодняшний день
• Определение успехов и проблем в осуществлении
• Привлечение международных экспертов для оказания содействия в осуществлении
• Совершенствование сбора и анализа данных в отношении инвалидов
• Углубление понимания Конвенции через подготовку доклада
• Укрепление координации в правительстве (координация, необходимая для представления докладов, может также усилить механизмы внутренней координации для текущего процесса осуществления)
• Развитие диалога и налаживание партнерских связей с гражданским обществом и НПУ в отношении осуществления
• Обмен опытом по вопросам осуществления с другими странами посредством публикации национального доклада
• Другие функции?

1. Вклад гражданского общества/НПУ в цикл представления докладов

Представление докладов об осуществлении Конвенции не является разовым или одиночным мероприятием. Напротив, оно представляет собой процесс, а организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения (НПУ) могут внести свой вклад на различных этапах процесса. Участию организаций, представляющих инвалидов, следует уделять особое 135 внимание с учетом пункта 4 статьи 35 и пункта 3 статьи 4 Конвенции. В целом, процесс выглядит следующим образом (с указанием тех моментов, на которые могут повлиять организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения):

• Составление доклада государстваучастника – государство несет ответственность за подготовку своих первоначальных и периодических докладов. В некоторых странах государство обращается к гражданскому обществу и национальными правозащитными учреждениями при подготовке доклада. Они могли бы провести консультации с ключевыми организациями или распространить доклад для рассмотрения. Некоторые страны прилагают мнения гражданского общества к докладу. Даже там, где такой практики нет, организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения могут попытаться выразить свое мнение по поводу подготовки и содержания доклада, связавшись с инстанциями в правительстве, которые курируют Конвенцию, или с координационным механизмом, если он существует.
• Подготовка перечня вопросов – на основании доклада государстваучастника Комитет разрабатывает перечень вопросов для государстваучастника в рамках подготовки к конструктивному диалогу. государству-участнику следует также дать ответы на перечень вопросов до начала сессии, что помогает конкретизировать обсуждение. Организации гражданского общества могут направить информацию в момент представления доклада государства-участника и, таким образом, повлиять на подготовку перечня вопросов, которые передаются государству для уточнения в ходе подготовки к интерактивному диалогу. Кроме того, организации гражданского общества могут дать ответы на перечень вопросов, что позволит Комитету иметь в своем распоряжении максимально полную информацию.
• Сессия Комитета – в течение сессии Комитета организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения могут играть активную роль. Комитет, как правило, встречается с организациями гражданского общества и национальными правозащитными учреждениями, связанными со страной-докладчиком, чтобы узнать о вопросах, представляющих интерес и вызывающих озабоченность. Отдельные лица могут также воспользоваться возможностью пребывания в Женеве и встретиться с членами Комитета для обсуждения различных вопросов, касающихся осуществления, с которыми они сталкиваются на национальном уровне. Организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения могут также присутствовать во время диалога с государством-участником. Таким образом, по завершении диалога можно уточнить, как Комитет определяет свои различные заключительные замечания, что в свою очередь могут помочь позднее в ходе последующей деятельности на национальном уровне.
• Последующая деятельность в связи с заключительными замечаниями – организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения играют ключевую роль в обеспечении последующей деятельности. Хотя 136 основная ответственность за осуществление заключительных замечаний лежит на правительстве, организации гражданского общества и национальные правозащитные учреждения также могут внести свой вклад. Этот вопрос рассматривается более подробным образом ниже.