《残疾人权利公约》: 培训指南

联合国
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No. 19

专业培训丛书第十九辑

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联合国

纽约和日内瓦,2014

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说 明

本出版物所用名称及其材料的编排方式不代表联合国秘书处对于任何国家、领 土、城市、地区或其当局的法律地位或对于其边界或界限的划分发表任何意见。

联合国文件以大写英文字母和数字编号,凡提到这种编号,均指某份联合国 文件。

HR/P/PT/19

联合国出版物 出售品编号:C.14.XIV.2 ISBN:978-92-1-054038-4 eISBN:978-92-1-056499-1

© 联合国版权所有,2014年 全球版权所有

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前言

《残疾人权利公约》及其《任择议定书》于2006年12月13日获得通过,并于 2008年5月3日生效。世界各地的残疾人强烈呼吁在与其他人平等的基础上,确保他 们的人权得到尊重、保护和落实,由此促成了这两份文件。

《公约》宣告了人类的多样性和人类的尊严。《公约》的主旨是,残疾人有权 享有所有各项人权和基本自由,不受任何歧视。《公约》的序言部分和所有各项条 款都体现出了这一点。《公约》禁止以残疾为由的歧视,规定应为残疾人提供合理 便利,以确保平等,从而促进残疾人全面参与生活的方方面面。《公约》规定了缔 约国有义务促进积极看待残疾人和提高社会对残疾人的了解程度,对于与残疾有关 的成见、偏见、有害做法、污名形成的社会习俗和行为提出了挑战。《公约任择议 定书》设立了申诉机制,确保残疾人对于违反《公约》规定权利的做法,享有平等 的权利要求获得补偿。

重要的是,《公约》及其《任择议定书》挑战关于残疾问题的旧有观念,例如 医疗问题、引发怜悯或是慈善做法,规定在处理残疾问题时要以人权为本,增强残 疾人的权能。

《公约》实现了重大转变,一改以往的模式,形成了新的基础,并要求新的思 想。要执行这部《公约》,需要采取新颖的方法。为了确保从一开始就走上正规, 所有利益攸关方都必须熟知《公约》的宗旨、概念和条款,这其中包括:政府官 员、议员和法官;联合国专门机构、基金会和方案的代表以及教育、卫生和支助服 务等领域的专业人员;民间组织和国家人权机构的工作人员;雇主和媒体代表;以 及,残疾人和代表残疾人的组织,乃至广大公众。

《公约》及其《任择议定书》的批准工作进展迅速,但对于如何执行和监测 这些文书的认识却没有跟上进度。人权事务高级专员办事处认识到这个问题,并为 此编写了这本《〈残疾人权利公约〉及其〈任择议定书〉培训指南》。本书分为八 个培训单元,目的是为批准、执行和监测这些文书的相关工作人员提供信息,同时 v 增强他们的能力。《培训指南》主要针对《公约》及其《任择议定书》培训课程的 主讲人,但同时也承认,我们每一个人都应发挥作用。对于有志于从事这项重要事 业,提高认识和切实落实残疾人的权利,最终为人人建设包容社会的所有人,我建 议广泛传播和使用这些培训资料。

联合国人权事务高级专员

纳瓦尼特姆·皮莱

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目录

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关于《培训指南》

背景

2006年,联合国大会通过了《残 疾人权利公约》及其《任择议定书》, 作为促进各界进一步尊重残疾人权利的 一种手段。最新数据显示,残疾人约占 全球总人口的15%。2006年以来,《公 约》及其《任择议定书》的批准工作进 展迅速,但对于如何执行和监测这些文 书的认识却没有跟上进度。由此导致对 于培训课程的需求增加,以便增强政府 代表、民间社会、国家人权机构等国家 利益攸关方的能力。

为此,联合国人权事务高级专员办 事处(人权高专办)编写了这本《培训指 南》,目的是提供如下几个方面的基本 信息:如何以人权为本处理残疾问题; 《公约》及其《任择议定书》的重点内 容;以及,关于批准、执行和监测《公 约》及其《任择议定书》的程序和问 题。由此可见,这些材料特别适合作为 《公约》的入门课程。

这些材料最初是在2010年编写的, 随后在2011年修订。2011年8月,人权高 专办举办了一期验证课程,来自联合国 人权机构、联合国经济和社会发展部以 及国际残疾人联盟的代表参加了这项工 作。在此基础上,最终完成并出版了这 本《培训指南》。

《培训指南》概览

《培训指南》 1 的使用方法

培训课程依据的是人权高专办方 法、教育和培训科制订的培训方法。各 单元均包含三项主要内容:

培训课程通常以电脑幻灯片展示作 为开始,其中包含一系列问题和答案, 课程结束后是集体活动。

《培训指南》的基本方法是互动, 提倡参与式学习方法。在培训课程中务 必要始终尊重这种方法。主讲人应利用 电脑幻灯片展示来鼓励学员开展讨论, 相互交流信息和经验。主讲人应避免采 用由自己一个人滔滔不绝的单向授课方 式,也就是主讲人讲授,学员做笔记。

《培训指南》力求弥补主讲人可 能出现的任何知识空白,从这个意义上 讲,《培训指南》在课程开始之前为主 讲人提供支持。但在课程进行过程中, 主讲人应避免依赖《培训指南》,确保 不会将课程变成一次讲座,而不再是主 讲人与学员之间的讨论。

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为适应具体受众,主讲人应相应调 整《培训指南》中的材料。并不是每一 次培训课程都必须包含所有八个单元, 这些单元没有固定不变的排列顺序,单 元内容也可以删减。务必要记住的是,主 讲人开办的培训课程应满足学员的需求。

同样,主讲人应事先备课,采用 与培训课程所在国家和地区有关的实例 和资料。因此,主讲人需要了解相关地 区,知悉与批准、执行和监测《公约》 有关的主要进展和困难,搜寻有地方特 色的个案和具体情况。在某些情况下可 以彻底改变材料和集体活动,以适应当 地情况。

课程规划

开展培训需求评估,了解学员对 于课程的期望 2

培训需求评估让主讲人得以充分了 解潜在学员的需求及其工作环境,以便 就设计培训课程做出明智的决定。培训 需求评估还有助于了解背景,以便为规 划中的培训课程确定最适宜的内容、方 法、技巧和时间框架。

培训需求评估应帮助主讲人收集必 要的资料,用以充分了解残疾人权利问 题,大致了解潜在学员的概况,同时确 定在促进以权利为本的残疾问题处理方 法方面存在的能力缺口或学员需求。

最好能够在开课前一个月向学员发 出课前调查问卷。由此收集到的信息有 助于设计和完善课程规划/日程安排。课 前调查问卷有多个目的,可以:

单元 1 – 什么是残疾?

导言

单元1解释了残疾的概念,这是了 解《残疾人权利公约》必要性的重要一 步。单元提出了“残疾的形成”这一现 代概念,并结合了过去以慈善或医疗诊 断为依据来处理残疾问题的多种不同方 法,加以对比说明。单元1分析了后者 造成的某些后果,进而提出了以人权为 依据的处理方法,从而为单元2奠定了 基础。单元1和单元2中重复使用了某些 幻灯片,这是由于单元1可以脱离单元2 独立呈现,或是由于某些概念在两个单 元中都有提及,从而起到强化作用,这 要看培训课程和学员的情况而定。主讲 人可以自行选择适于授课的幻灯片。

A. 残疾的形成

人们通常认为,残疾是人所固有的 一种状况,例如,迫使人们不得不坐上 轮椅或是必须服药的某种医学状况。然 而,本单元将说明,现代残疾概念认为 残疾是指个人状况(例如坐轮椅或存在视 觉障碍)与环境因素(例如消极的态度或 没有无障碍设施的建筑)之间的相互作 用,这些因素结合起来会导致残疾,影 响个人参与社会,例如:

个人因素是多层次的,可以分为实 际因素和社会经济因素两类,例如:

多种个人因素相互作用,可以加剧 或减轻残疾状况。例如,富有的肢体残 疾者可以接受高等教育,找到工作。这 有助于在一定程度上增加社会参与,缓 解残疾。

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环境因素涉及到至少如下四类次级 因素:

众多环境因素结合起来,还可以加 剧或减轻残疾状况。随着人们对于残疾 问题的认识日益加深,积极和消极的环 境因素往往同时存在。例如,学校可以 增设坡道出入口,实现无障碍。但是, 公共交通依然没有做到无障碍通行,这 就意味着,虽然学校环境开放,但存在 肢体障碍的学生依然无法到校学习。

所有这些因素结合起来,将决定个 人参与社会的程度,以及由此形成的残 疾的存在程度。

B. 处理残疾问题的不同方法

世界各地对于残疾问题有着不同的 处理方法,有些方法在部分地区较其他 方法更为普遍。

慈善处理方法

处理方法认为意行善或是领取福利补贴的被动对象, 而不是有权参与政治和文化生活以及有 权参与个人发展的有能力的个人。这种 方法的特点在于,认为残疾人由于自身 障碍所限,没有能力实现自给自足。因 此,需要由社会来供养这些残疾人。这 种处理方法没有考虑到任何环境因素, 认为残疾纯属个人问题。据此推论,残 疾人是值得同情的对象,靠着社会的善 意为生。不仅如此,残疾人还要依赖责 任承担者:慈善机构,残疾人之家,基 金会,教堂,社会将残疾问题政策和对 残疾人应承担的责任统统交付给了这些 机构。在这种模式下,残疾人丧失权 力,无法掌控自己的生活,基本或根本 谈不上社会参与。残疾人被视为社会的 负担。由于慈善源自善意,“关爱”的 质量未必能够一贯保持不变,甚至未必 有多么重要。

慈善处理方法扩大了残疾人与社会 之间的距离,没能促进平等和包容。

医疗处理方法

在医疗模式下,着重关注个人的 缺陷,而这些缺陷被视为造成不平等的 根源。残疾人的需求和权利被同化或是 等同于给予(或强加给)病人的治疗。医 疗模式认为,可以通过医学或康复过 程“修复”个人,让其重返社会。特别 是对于患有精神障碍者,医疗处理方法 可以将“棘手”的病患(精神残疾者往往 被视为具有危险性)改造成为“无害”的 病患。要让他人承认残疾人有能力自给 自足,就必须对残疾人进行治疗,“治 愈”其缺陷,或是至少要尽可能缓解这 种缺陷。这种处理方法没有考虑到任何 环境因素,认为残疾纯属个人问题。残 疾人是病人,需要接受治疗,以便恢复 正常。

假如将残疾问题基本上作为一个医 疗问题来处理,那么医生、精神病学家 和护士等专业人士对于残疾人将享有广 泛的权力;医疗机构的工作人员将替病 患做出决定,在医疗框架的范围内满足 他们的期望。假如无法实现完全康复,那么残疾人将不能返回社会,而是继续 留在医疗机构里。医疗机构内部的成败 将被视为与患者的缺陷有关,而且可以 用缺陷来解释这些成败。在最糟糕的情 况下,这种处理方法可以为剥削、暴力 和虐待披上合法化的外衣。

这种模式与慈善处理方法往往同 时存在。例如,慈善事业筹集资金,并 开办康复机构。这种模式下的责任承担 者是医疗行业和国家。假如采用慈善处 理方法,慈善机构、慈善之家、基金会 和宗教机构同样可以起到重要作用。在 这种模式下,残疾人丧失权力,无法掌 控自己的生活,基本或根本谈不上社 会参与。由于人们认为医疗行业、专业 人员和慈善机构了解病患的最高利益, 因此,这些部门往往代表着残疾人的利 益。

社会处理方法

社会处理方法提出了一种截然不 同的观念:残疾是个人与不肯兼容个人 差异的环境相互作用而产生的结果。对 于差异的这种不兼容,妨碍了个人参与 社会。之所以造成不平等,不是由于缺 陷,而是由于社会没有能力消除给残疾 人造成困难的种种障碍。这种模式以人 为中心,而不是缺陷,承认残疾人作 为社会的一份子,理应享有的价值和权 利。

从医疗模式向社会模式的转变, 决不是要否认护理、咨询和协助的重要 10 意义,这些工作有时要耗费很长时间, 由医学专家和医疗机构来提供。在很 多情况下,残疾人需要得到医学治疗和 护理,需要接受检查、长期监测和服 药。在社会模式下,如有必要,残疾人 依然会前往医院和提供特殊治疗的服务 中心。所不同的是整体治疗方法:治疗 针对的是病患的期望,而不是机构的期 望。社会模式为护士、医生、心理学家 和管理者带来了新的责任和身份。这些 人与残疾人之间的关系将以对话作为基 础。医生不再高高在上,而是与残疾人 站在同一边。平等发轫于医院内部, 而不是始于医院之外。自由、尊严、信 任、评估和自我评估都是社会模式的特 点。

社会模式认为,残疾不是社会“失 误”,而是社会多样性的一种体现。残 疾是某种社会构成,是个人因素与环境 因素在社会当中相互作用而产生的结 果。残疾不是个人问题,而是社会组织 出现偏差的后果。为此,社会应调整政 策、习俗、观念、无障碍环境、法律规 定和政治组织,从而打破妨碍残疾人充 分参与的社会和经济藩篱。社会模式反 对慈善和医疗处理方法,认为在制订所 有政策和法律时都应有残疾人的参与。 在社会模式下,国家(包括所有政府部委 和机构)和社会都是责任承担者。在社会 模式下,残疾人获得权力,能够掌控自 己的生活,在与他人平等的基础上全面 参与社会。残疾的包袱不再由残疾人承 担,而是由社会承担。

人权处理方法

对于残疾问题的人权处理方法,是 在社会处理方法的基础上发展而来的, 承认残疾人是享有权利的主体,而且国 家和其他人都有责任尊重残疾人。人权 处理方法认为,社会中存在的障碍具有 歧视性,并且为残疾人提供渠道,使其 在遭遇这些障碍时能够提出申诉。以 投票权为例,盲人与社会中的其他任何 人一样,都享有投票权。然而,假如选 票没有采用盲文等无障碍形式,而且盲 人找不到可以信任的人在投票站里帮助 其选择自己支持的候选人,那么盲人就 无法投票。对于残疾问题的人权处理方 法认为,没有选票以及在投票过程中得 不到协助都属于歧视现象,并且认为国 家有责任务必消除这些歧视性障碍。否 则,个人应提出正式申诉。

依据人权来处理残疾问题,并不是 出于同情,而是基于尊严和自由。人权 处理方法力争尊重、支持和弘扬人类多 样性,为包括残疾人在内的各色人等实 现真正的参与创造有利条件。人权处理 方法不是将残疾人视为慈善行为的被动 对象,而是努力协助残疾人实现自立, 使其能够参与社会、教育、工作场所、 政治和文化生活,并且能够运用法律武 器来捍卫自己的权利。

人权处理方法是残疾人、国家和国 际人权系统之间达成的协议与承诺,目的 11 是将社会处理方法的某些主要内容付诸实 践。人权处理方法对于已经批准《残疾人 权利公约》的所有国家都具有约束力。 各国必须消除和禁止歧视行为。人权处 理方法规定,在制订所有政策和法律时 都应有残疾人的参与,在政治行动的 所有方面都应实现残疾问题的主流化。 根据这种模式,不必为残疾人制订“特 殊”政策,但特殊性还须服从充分参与 的原则。

在人权模式下,国家(包括所有部 委和机构)是主要的责任承担者,社会 将残疾问题政策下放。某些规定会涉及 到私营部门,民间社会可以起到显著的 作用,特别是残疾人和代表残疾人的组 织。在人权模式下,残疾人享有权利和 工具,使其有能力主张自己的权利。残 疾人有办法来掌控自己的 生活,并且在 与他人平等的基础上充分参与。人权处 理方法通过法律的形式规定,残疾人应 密切参与决策。

C. 采用慈善和医疗方法处理残疾 问题所产生的后果

将残疾人视为“同情的对象”或 是“可以修复的问题”,残疾的负担将 落在个人头上,由此造成社会变革几乎 是不可行的。此外,某些社会规范也因 此抬头,使得残疾人参与社会和享有权 利变得更加困难。

认为残疾人是“特殊”人士的 观念

对于残疾问题,医疗/慈善处理方 法与社会/人权处理方法的主要区别在 于“特殊”治疗和“包容”治疗之间的 差异。提到残疾人,往往会联系到“特 殊”这个词:有着特殊需求的儿童,特 殊学校,特殊服务,特殊机构。然而, 让《公约》避之唯恐不及的正是这个所 谓的“特殊性”。在残疾问题上,特 殊并不意味着褒奖,而是可能造成边缘 化。

以 特殊学校为例:特殊学校使得 残疾人只能够同其他残疾人或是同某 些“专业人员”相互交往。这种情况没 有体现出社会多样性,残疾人因此不 得不生活在一个不够真实的社会里。那 么,谁是受益者呢?是残疾人,还是非 残疾人?意图分化人类的行为/决定是没 有任何益处的。人类具有社会性,儿童 有权在一起学习和玩耍。必须遵守多样 性和包容的准则。

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隔离的学校不能如实地体现出真正 的社会形态。在这样的学校中,多样性 受到制约。“特殊”学生和“专业”教 师之间讨论的问题,往往会受到关注残 疾问题的环境背景的影响。思想和意见 的碰撞缺少多样性的听众,这其中就包 括没有受到实际障碍或观念困扰的非残 疾人。

接受教育是一项重要的权利,与 其他人权息息相关。在学校里,残疾人 和非残疾人学习到什么是社会的期望和 机会;他们学习理论、技能和纪律;他 们阐述在家人和朋友当中逐渐形成的价 值观;而且还会形成新的价值观。学校 本身就是一个社会,儿童在校内共用同 样的时间表和场地,并且分担相同的义 务。学生通过与教师及其他学生开展互 动,学会了如何在社会中独立生存,以 及如何与其他社会成员保持经常性的互 动。学校是独立生活的摇篮,日后在生 活中还会增加有偿就业、参与政治和公 共生活、家庭和家人、诉诸司法、以及 商业机会等等内容。课堂的多样性为讨 论人权和交流思想创造了独特的条件。

另一个例子是在医疗/慈善处理方法 形成制度化的情况下,残疾人是如何被 视为“特殊”人士的。残疾人,特别是 社会心理失调者和智力残疾者,往往被 强制送往精神病院,远离社会,不能自 由选择自己的治疗方法。

根据人权处理方法,残疾人有权 在与他人平等的基础上享有自由,不应 以残疾为由剥夺他们的自由。禁止以残 疾为由,强制残疾人进入精神病院或医 院。不得在违反个人意愿的情况下将任 何人监禁起来,除非这种监禁理由同样 适用于社会中的非残疾人(例如,罪犯被 法官判处徒刑,关入监狱)。

残疾人有权在与他人平等的基础 上生活在社会当中,而且有权选择自己 的居住地和生活伴侣。独立生活并不意 味着离群索居。很多人在生活中与其他 人保持着经常性的联系,包括与家人。 人们与家庭成员、朋友和同事生活在一 起。这种同居通常被视为独立生活。

一个人可以自己做出决定,包括决 定居住地和生活伴侣,而且这些决定得 到别人的尊重,即可视为独立生活。这 一点同样适用于残疾人。对于独立生活 者,依然可以提供支持。残疾人有权获 得必要的支持。独立生活为享有多项人 权搭建起了一个框架:适当住房权,参 与公共和政治事务的权利,隐私权,自 由行动权,投票权,等等。

认为残疾人很危险的观念

在大多数社会里,患有精神和智力 残疾者历来受到虐待和忽视。这些人遭 受多种暴行迫害,例如,在政府的资助 13 下对于毫不知情的个人进行致幻药物实 验,强迫治疗,电休克疗法以及胰岛素 休克疗法,在第二次世界大战期间甚至 企图对这些人进行集体屠杀。

时至今日,围绕着精神疾病依然存 在恶名和误解,由此往往会导致歧视和 排斥。关于精神/智力残疾者的刻板观念 认为,这部分人智力低下,“古怪”, 没有工作能力,康复无望,不可预测, 而且很危险。

关于“精神病罪犯”犯下暴力行为 或犯罪的最新报道往往会给读者留下深 刻的印象,加深了认为心理障碍患者属 于危险分子的观念。

这种笼统观念不仅延续了风险意 识、缺乏安全以及社会/社区中普遍存在 的不安,而且还会影响到精神和智力残 疾者的自我认知。由于缺乏自尊,往往 会加剧恶名和误解。精神病治疗法使用 者和康复者全球网络等机构指出:“最严 重的损失莫过于,我们在社会环境中丧 失了自我认识。强迫治疗的经历使得我 们放弃了自己的生活,而当我们返回社 会时,这个社会认为我们危险、脆弱、 喜怒无常,而且 ‘有病’。” 4

对于精神和智力残疾者的歧视造成 这部分人被彻底剥夺了能力和权利。由 于围绕精神疾病存在种种恶名,很多残 疾人无家可归,失业,教育程度低下, 在社会上受到孤立,得不到充足的保健 服务,或是被迫隔离,服用强效药物。

大多数精神和智力残疾者并非性情 暴戾,他们做出暴力行为或是犯罪的可 能性也不会高于非精神残疾者。心理障 碍患者的智力与常人无异,而且在很多 情况下能够像其他人一样做事。

认为精神残疾者不会比非精神残疾 者更加暴戾,就是认识到了暴力的出现 是一个社会问题,而不是精神/心理问 题,同时还承认了精神疾病是由于环境 和社会因素引发的,而不仅仅是遗传和/ 或身体问题所致。

认为残疾人是负担的观念

与认为残疾人是超人的误解不同 的是,残疾人往往被视为社会、家庭和 亲友的一项负担。这是超人观念的对立 面,与对于残疾问题的慈善处理方法有 着密切的关系。这种观念在媒体当中尤 为顽固。我们一次又一次观看明显涉及 敏感内容的电视纪录片着重讲述残疾儿 童的家长,记录这些家长的艰辛以及世 人对待残疾子女的态度给家长造成的困 难,他们的生活发生了怎样的变化,如 此等等。关注这些家长如何艰辛,通常 不是为了宣扬关于残疾人的负面误解, 但却在三个方面产生了立竿见影的效 应。首先,在这种情况下,残疾儿童及 其关切、奋斗、利益和梦想往往沦为背 景故事,成为次要因素。其次,由此导 致儿童的形象是片面的,而且儿童似乎 是给家长造成不幸的根源。第三,这些 儿童似乎找不到出路。由此形成了消极 的误解和成见。

这种情况会给残疾人造成负面影 响。例如:

所有这些因素结合起来,将妨碍社 会变革。

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对待残疾问题的人权处理方法的重要原则(《公约》第三条的一般原则)

原则 讨论
尊重固有尊严和个人自 助, 包括自由做出自 己的选择,以及个人 的自立

固有的尊严是指每个人的价值。当残疾人的尊严受到尊 重时,他们的经验和意见受到重视,并且是在不必担心 受到身心或情感伤害的情况下形成的经验和意见。

个人自主是指一个人掌控自己的生活,并且可以自由做 出选择。尊重个人自主,意味着残疾人在与他人平等的 基础上有合理的生活选择,私人生活尽可能不受干涉, 可以自己做决定,并在需要时得到充分的支持。

不歧视 不歧视是所有各项人权条约的基本原则,同时也是《残 疾人权利公约》的基础。由于歧视妨碍民众在与他人平 等的基础上享有权利,这项原则从根本上禁止以残疾为 由歧视任何人。然而,今天的人们认为不歧视是一项含 义更为广泛的原则,不仅包括禁止歧视性行为,还包括 采取措施保护民众免于遭受今后可能出现的歧视和隐性 歧视,同时促进平等。
充分和切实地参与和 融入社会 充分和切实地参与和融入社会的概念,是指社会在公共 和私人两个范畴的组织方式让所有人都能够充分参与。 这就意味着社会和相关行为者重视残疾人,承认残疾人 是平等的参与者,例如,影响到残疾人生活的相关决策 过程或是竞选公职的自由。参与的范围不局限于磋商, 还包括切实参与各项活动和决策过程,有机会发表意 见,而且在参与被拒时能够发挥影响和提出申诉。残疾 人融入社会,需要具备便利、无障碍的实际环境和社会 环境。这是一个双向进程,促进社会接受残疾人和残疾 人参与社会,同时鼓励社会向残疾人打开大门,并为残 疾人建设无障碍环境。
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尊重差异,接受残疾人 是人的多样性的一部分 和人类的一分子 尊重差异是在相互了解的背景下接受其他人。人和人之 间固然存在某些显而易见的差异,但所有人都享有同样 的权利和尊严。在残疾问题上,尊重差异是指接受残疾 人本来的样子,而不是同情他们,也不是将残疾人视为 需要修复的问题。
机会平等 机会平等与不歧视有着密切的关系,是指社会和环境向 包括残疾人在内的所有人开放。机会平等并不意味着所 有人都能够得到同样的机会,这是由于对于所有人都一 视同仁可能会导致不平等。机会平等承认人与人之间差 异,确保尽管存在这种差异,但在享有权利的问题,人 人都有同等的机会。
无障碍 实现无障碍(和平等),意味着消除妨碍残疾人切实享有 人权的种种障碍。无障碍让残疾人能够独立生活和充分 参与生活的方方面面。无障碍在所有生活领域都十分重 要,但实际环境的无障碍格外重要,例如建筑物、公 路、住房、交通、信息、通讯、以及向公众开放或是为 公众提供的其他设施和服务。
男女平等 男女平等原则表明,应明确承认男子和妇女在平等的基 础上享有同等的权利,并且应采取适当措施,确保妇女 有机会行使她们的权利。男女平等原则与不歧视原则虽 然有些重复,但由于仍然存在很多偏见,妨碍着男女平 等原则的落实,多部公约都明确重申了男女平等原则。
尊重残疾儿童逐渐发展 的能力并尊重残疾儿童 保持其身份特性的权利 尊重儿童不断发展的能力,是《儿童权利公约》提出的 一项原则。应将其视为一个积极和有利的过程,可以支 持儿童的发育成长、实现自主和自我表现。通过这一过 程,儿童逐步掌握知识、能力和认识,包括对于自身权 利的认识。儿童参与制订将影响其自身利益的决定,包 括保持身份特性的权利,都应随着儿童能力的发展而不 断扩展。
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D. 《公约》关于残疾的概念

《公约》序言指出,残疾是一个不 断演变的概念。但《公约》也提出了残 疾的社会模式,明确指出残疾是伤残者 与阻碍其参与社会的各种环境障碍相互 所用所产生的结果(序言部分第(五)段)。

从这个角度来看,《公约》提出的 框架建立在如下基础上:认识到外部环 境以及环境中体现出来的各种态度,在 形成“残疾”状态的过程中起到了重要 作用。这与对待残疾问题的医疗模式形 成了鲜明的对照,后者以“肢体缺陷” 概念为基础,认为残疾是身体、心理或 感官缺陷的必然结果。

正是由于这种处理方法,“残疾” 概念不可能是一成不变的,而是取决于 主流环境,而且不同社会的残疾概念也 各不相同。《公约》承认残疾是一个不 断发展演变的概念,但《公约》明确 赞同将残疾视为某种社会结构,指出残 疾“是伤残者和阻碍他们在与其他人平 等的基础上充分和切实地参与社会的各 种态度和环境障碍相互作用所产生的结 果”。

根据这一思路,《公约》没有提出 关于残疾人的僵化的定义,而是指出残 疾人“包括”肢体、精神、智力或感官 有长期损伤的人,这些损伤与各种障碍 相互作用,可能阻碍残疾人在与他人平 等的基础上充分和切实地参与社会(第一 条,宗旨)。

需要考虑到一些重要因素: 5

明确提出主体外部的障碍是构成残 疾的因素,是摆脱将残疾等同于功能障 碍的观念的重要一步。

E. 术语说明

残疾人相互作用需要特殊 技能吗?

与残疾人相互作用,是人与人之 间的事情,与残疾无关。在平等的情况 下与残疾人进行互动,不需要任何特殊 技能;残疾人并不是特殊群体;假如没 有适当的条件便于他们与其他人进行互 动,他们可能会感觉到自己与众不同(更 有可能的则是认为自己受到了歧视)。然 而,假如适当调整环境(例如,辅助性设 施、手语翻译和辅助人员),拿出符合社 会/人权处理方法的态度,与残疾人的互 动可以进行得很顺利。不应将这些安排 视为特殊做法,应该认识到这属于常规 做法,借用《公约》中的概念,是普遍 的做法。

在大街上与残疾人进行互动,需要 体现出常识和尊重;在专业背景下与残 疾人进行互动,则需要具备专业知识。 残疾人期望我们所做的,与没有残疾的 客户或熟人对于我们的期望完全一致。 假如人人都遵守同样的规则,人人都受 到欢迎,互动会更加容易。

依据我们将见到、访问或共事的 人,可能需要做出某些安排和/或准备。 应以此作为日常工作以及各种类型的访 问和会见的一项内容,我们对此应习以 为常。是否已经消除了所有的实际障碍 和语言障碍?心理障碍该如何处理?

不要认为或表现得好像残疾人完全 是由于身患残疾才会这么英勇无畏。这 种想法会突出差异。残疾人与没有残疾 的人一样,也有优势和缺陷。

单元 2 – 《公约》简介

背景

2006年12月13日,联合国大会通过 了《残疾人权利公约》及其《任择议定 书》。2007年3月30日,这两份文件在 纽约联合国总部开放供各国签署。81个 国家在开放当天就签署了《公约》,这 是前所未有的。是什么成就了如此丰功 伟绩呢?

早在《残疾人权利公约》获得通 过之前,其他人权文书已经涉及到残疾 问题,或是给予一般性关注,或是阐述 得更加具体。《世界人权宣言》、《经 济、社会、文化权利国际公约》、《公 民权利和政治权利国际公约》(共同构成 《 国际人权宪章》)等多项人权文书通 过不歧视条款,增进和保护所有人的权 利,其中就包括残疾人。这三项文书的 第二条均要求缔约国保障人权,不能因 种族、肤色、性别、语言、宗教、政见 或其他主张、原籍或社会出身、财产、 出生或其他状况而存在任何差别。这里 提到的“其他状况”包括残疾,要保护 民众不会因残疾而受到歧视。

《禁止酷刑公约》、《消除对妇 女一切形式歧视公约》、《儿童权利公 约》等专项人权条约都含有保护民众 免受歧视的条款。《儿童权利公约》特 别确认,有必要保护民众不会因残疾而 受到歧视。《儿童权利公约》还特别确 认,残疾儿童有权享有充实和有尊严的 生活。

监督人权条约落实情况的各委员会 (联合国条约机构)发表的权威意见也很 重要。其中与残疾人问题关系最密切的 是:经济、社会和文化权利委员会第 20 号一般性意见 (2009 年),将残疾列 为 “ 其他状况” 涵盖的理由之一;经 济、社会和文化权利委员会第5号一般 性意见(1994年),提出了造成残疾人遭 受歧视的多种因素;消除对妇女歧视 委员会第 18 号一般性意见 (1991 年 ), 提及残疾妇女(作为妇女和作为残疾人) 遭受双重歧视;以及,儿童权利委员 会关于残疾儿童的权利的第9号一般性 意见(2006年)。

非洲、美洲和欧洲都制订了区域性 文书,例如《美洲消除对残疾人一切形 式歧视公约》(1999年)。

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其他相关人权文书 包括:《残疾人 权利宣言》(1975年);《关于残疾人的 世界行动纲领》(1982年);以及,《残 疾人机会均等标准规则》(1993年)。联 合国大会通过的这些文书不具备法律约 束力,但这表明各国做出道义和政治上 的承诺,决心采取措施来保护残疾人, 包括通过国家立法和政策手段。

既然已经构建了国际法律框架,为 什么还需要制订关于残疾人权利的公约 呢?

原因是多方面的:

A. 《公约》的内容?

《残疾人权利公约》是一项人权条 约,也就是各国就人权和相关国家义务 达成的国际协定。

B. 《公约》的宗旨?

《公约》第一条提出了《公约》的 宗旨:促进、保护和确保所有残疾人充 分和平等地享有一切人权和基本自由, 并促进对残疾人固有尊严的尊重。

这里有几点内容值得我们深思:

第一条还解释了“残疾人”的含 义,下文将就此进行分析。

C. 《公约》的重要性?

《公约》:

D. “残疾”和“残疾人”

《公约》没有提出关于残疾的僵 化的定义。《公约》序言部分指出, 25 残疾是一个不断发展演变的概念。但《公 约》提出了残疾的社会模式,明确指出 残疾是伤残者与妨碍他们参与社会的 环境障碍相互作用所产生的结果。

从这个角度来看,《公约》提出的 框架建立在如下基础上:认识到外部环 境以及环境中体现出来的各种态度,在 形成“残疾”状态的过程中起到了重要 作用。这与对待残疾问题的医疗模式形 成了鲜明的对照,后者以“肢体缺陷” 概念为基础,认为残疾是身体、心理或 感官缺陷的必然结果。

正是由于这种处理方法,“残疾” 概念不可能是一成不变的, 而是取决于 主流环境,而且不同社会的残疾概念也 各不相同。《公约》承认残疾是一个不 断发展演变的概念,但《公约》明确 赞同将残疾视为某种社会结构,指出残 疾“是伤残者和阻碍他们在与其他人平 等的基础上充分和切实地参与社会的各 种态度和环境障碍相互作用所产生的结 果”。

根据这一思路,《公约》没有提出 关于残疾人的僵化的定义, 而是指出残 疾人“包括”肢体、精神、智力或感官 有长期损伤的人,这些损伤与各种障碍 相互作用,可能阻碍残疾人在与他人平 等的基础上充分和切实地参与社会(第一 条,宗旨)。

需要考虑到一些重要因素: 6

明确提出主体外部的障碍是构成残 疾的因素, 是摆脱将残疾等同于功能障 碍的观念的重要一步。

例如,联合国《残疾人机会均等标 准规则》将残疾定义为“世界各国任何 人口中出现的各种功能上的限制。人们 出现的残疾既可以是生理、智力或感官 上的缺陷,也可以是医学上的状况或精 神疾病”。《公约》更新了这一概念。

《公约》并不否认肢体、精神、智 力或感官缺陷的存在(第一条);但《公 约》反对以这些缺陷为由,限制或禁止 残疾人充分参与社会的做法。

应在各种各样的障碍中寻找缺陷(限制或制约),其中既包括环境障碍,也包括导致歧视性立法和政策的态度。对于 残疾问题的无知是非常有害的,《公约》 因此将提高认识作为主要目标之一。

《公约》明确指出,有两类残疾人 极易受到歧视,他们的人权也极易受到 侵犯:残疾妇女和残疾儿童(第六条和第 七条)。

E. 基于权利的残疾问题

《公约》的基本理念是,在残疾问 题上摆脱慈善或医疗处理方法,向社会/ 人权处理方法转变。理解这个理念,就 能够理解整部《公约》,了解《公约》为 之奋斗的目标。关于慈善、医疗、社会 和人权处理方法的完整解释,见单元1。

F. 《公约》的结构和内容

《公约》共有50条条款,可分为如 下几类: 8

序言 提出概要文本,指出重要的背景问题,例如残疾和发 展之间关系。
第一条 宗旨

设定《公约》的目标―促进、保护和确保所有残疾人 充分和平等地享有一切人权和基本自由,并促进对残 疾人固有尊严的尊重。

第一条还解释了“残疾人”包括哪些人。

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第二条 定义

界定了《公约》所用的主要专有名词―交流、语言、 基于残疾的歧视、合理便利和通用设计。如有疑问, 可参考这些定义。

对于“残疾人”和“残疾”没有给出定义,而是将其 视为演变中的概念,这是一个明智的决定。

第三条 一般原则 原则对于解释和落实各项权利以及《公约》的其他条 款都具有重要意义。对于条款含义如有疑问,可参考 这些原则,并以此为指导。例如,决策者要让决策服 务获得民众支持,就应尊重个人的自主权,确保个人 在决策过程中尽可能享有自主权。
第四条 一般义务

《公约》不但确认残疾人的权利,还提出了应由谁负 责落实这些权利,应开展哪些工作,以及在何时落实 (例如,立即或逐步)。

每一项义务都很重要,下文将做详细探讨。这里有两 个例子:

缔约国必须逐步采取措施,尽量利用现有资源来实现 经济、社会和文化权利。国家的发展水平会影响到该 国执行《公约》某些条款的速度,认识到这一点是很 重要的。可以此作为内在的现实对照检查。请注意, 早在2008年12月10日通过《经济、社会、文化权利国 际公约》之前,《公约任择议定书》就规定,经济、 社会和文化权利均可交由法庭裁决。

另一项义务是,在为执行《公约》而拟定和实施立法 和政策时,以及在涉及残疾人问题的其他决策过程 中,应与残疾人密切协商,让他们积极参与。这反映 出第三条提出的关于参与和融入社会的一般原则, 并规定国家有义务尊重这项原则,从而加强了这项原 则。讨论问题:如何衡量这项工作?怎样才能做到有 效的磋商?

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第五条至 第三十条 共有的问题

《公约》构成了一个强有力的不歧视和平等框架,适 用于《公约》涉及的所有各项权利― 公民、文化、 经济、政治和社会权利。第五条要求缔约国确保残疾 人的平等,禁止一切基于残疾的歧视。在提到具体权 利时,进一步详细阐述了这项通用禁令,解释了基于 残疾的歧视对于各项权利的含义以及实现实际平等的 措施,包括积极措施。《公约》还规定不得将这些措 施视为歧视。

第五条之后的条款分别涉及不同的主题,普遍适用于 整部《公约》。这其中包括关于残疾妇女的第六条和 关于残疾儿童的第七条。提出的问题:为什么要明确 提出妇女和儿童?还有哪些与此相关的其他共有问题 吗?还有哪些与此相关的其他个人或群体,例如老年 人和土著人?

具体权利

《公约》涉及到人权的方方面面,明确体现出所有各 项人权的独立和平等,将公民权利、政治权利与经 济、社会和文化权利结合起来。《公约》的实质性条 款阐明了人人享有的各项人权的内容和适用范围,这 同样适用于残疾人。

《公约》的新颖之处在于,列出了一系列措施,规定 国家有义务开展必要工作来保障权利;但这些措施并 不直接针对任何一项具体权利。这其中包括:

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第三十二条 国际合作

《公约》强调国际合作,包括发展合作,对于落实 《 公约》 列出的各项权利具有重要意义,并为此单独 提出了一项条款。此前的人权条约通常是在关于逐步 实现经济、社会和文化权利的条款中提及国际合作,《公约》在这种做法的基础上更进一步。第三十二条 还进一步详细说明了国际合作在哪些行动中有助于 促进《公约》(例如,合作开展研究,确保发展合作包 容和便利残疾人的参与)。

请注意,关于国际合作的条款和其他条款相互关联, 而且相互依存。换言之,国际合作,包括发展合作, 是落实权利和改进《公约》执行工作的途径;发展和 人权不是《公约》中两个完全独立的部分,而是相互 联系的。

第三十一 条和第三 十三条 实施和监测 措施 这些条款规定了实施和监测措施。第三十一条要求缔 约国收集适当的信息,包括统计和研究数据,以便制 订和实施政策,以落实《公约》。第三十三条提出了 多项措施,缔约国可以采用这些措施来建立国家实施 和监测框架。
第三十四 条至第三 十九条 委员会 从第三十四条开始,《公约》详细规定了机构框架, 设立残疾人权利委员会,负责接收和审议缔约国提交 的定期报告。
第四十条 缔约国会议 《公约》规定定期举行缔约国会议,审议与实施《公 约》有关的任何事项。
第四十一 条之后 最后条款 《公约》规定了签署、批准、生效的程序和其他相关 要求。

《公约任择议定书》规定,个人和 个人团体可以就违反《公约》任何条款的 事项,向委员会提出申诉。《任择议定书》规定,在获得有关国家同意的情况 下,委员会可以在有可靠证据表明严重或 系统侵犯残疾人权利的国家进行调查。

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G. 原则

《公约》第三条列出了多项一般 原则,可协助各国切实了解和落实《公 约》的各项条款。完整综述,见单元1的 列表。

H. 《公约》中的人权

《公约》没有提出新的权利,而是 进一步明确了现有权利适用于残疾人的 特定情况。

例如,确保表达意见的自由和获取 信息的机会的某些适当措施 包括:

适足的生活水平和社会保护 要求具 备如下条件:

《公约》还规定,在充分享有人权 所需的必要问题上,国家应承担一系列 义务。这其中包括:

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措施 说明
提高认识 (第八条) 提高认识是指通过公共宣传、教育、鼓励负责任的媒体报道 和培训等工作,加深对于残疾人权利的认识,同时消除陈规 定型观念。
无障碍 (第九条) 要实现独立生活,无障碍对于实际环境、交通、信息、交 流、以及向公众开放或是为公众提供的其他社会和服务具有 重要意义。
危难情况和人 道主义紧急情 况(第十一条) 认识到残疾人在危难情况和人道主义紧急情况下具有特殊脆 弱性,各国应努力确保保护残疾人,保障他们的安全。
获得司法保护 (第十三条) 确保享有权利的一项基本内容是获得司法保护,有权获得补 救。这就需要在法律系统内部做出安排以及对法律专业人员 进行培训。
个人行动能力 (第二十条) 个人行动能力有助于实现独立,国家可以便利残疾人获得行 动协助和辅助技术、培训专业人员、鼓励助行器具的生产商 考虑到残疾人的需要等方式,扶持个人的行动能力。
适应训练和 康复 (第二十六条) 为尽可能实现独立,国家应努力加强和扩展综合性适应训练 和康复服务,这项工作不仅限于卫生服务,还包括就业、教 育和社会服务。
统计和数据 收集 (第三十一条) 为协助制订和执行政策,以便落实《公约》,各国应收集分 列的信息,同时尊重人权,采用符合伦理道德的数据收集和 分析标准。
国际合作 (第三十二条) 《公约》确认,国际合作有利于大多数国家履行各自的承 诺。例如,通过信息交流和培训、研究和技术转让、以及经 济和经济援助,确保发展合作做到包容和便利参与。
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这些措施着重关注国家必须开展的 行动,以确保环境有利于落实残疾人的 具体权利。

I. 义务

义务分为两个层面:第四条规定了 一般义务,此后各项条款分别规定了与 具体权利有关的义务。

第一个问题是,由谁负责履行这些 承诺?与所有人权条约一样,《公约》 认为国家应承担这项责任。然而,《公 约》中有几项条款也强调私营企业在落 实残疾人权利方面的作用。国家有责任 确保私营企业遵守《公约》(也就是说, 私营企业并不直接承担责任),但务必 要承认私营企业的作用,同时着重强调 有必要让这个社会部门参与合作伙伴关 系,共同促进残疾人的权利。其他人权 条约也提及私营部门,近年来,商业企 业在人权方面的责任备受关注。但《公 约》比其他条约更进一步,明确提出了 私营部门可以采取行动的具体领域。关 于如下问题的一些条款提到了私营部门 或私营实体/企业:一般原则(第四条第 一款第(六)项);无障碍(第九条第二款第 (二)项);个人行动能力(第二十条第(四) 项);表达意见的自由(第二十一条第(三) 项);健康(第二十五条第(四)项);以及, 工作(第二十七条第一款第(八)项)。

除私营企业之外,还可以明确指出 负责尊重残疾人权利的其他非国家行为者。例如,第二十五条提及保健专业人 员。另有几条提及支助服务和社区服务 (例如,关于支持行使法律能力的第十二 条,关于独立生活的第十九条)。第二十 四条提出雇用合格的教师,以促进包容 教育。虽然遵守《公约》的法律责任在 于国家,但其他众多行为者同样可以起 到作用。

那么,国家应承担哪些义务?下文 概述了这些义务,后面的单元还会详细 论述。

根据《公约》承担的义务,以及增强 残疾人的能力使其能够主张自己的权 利,对于全面落实《公约》具有重要 意义。

有几种方式可以说明与人权条约有关 的国家义务。国际人权系统的基础是明 确以下两项广泛的义务:

日益流行的做法是采用“尊重、保 护和落实”来说明国家义务。关于解释 义务的拟议表述如下:

不妨回顾一下一般义务,将一般义 务逐项归入上述三个类别。例如:

J. 国家和国际监测机制

《公约》就国家和国际监测机制做 出了明文规定。

在国家层面,《公约》建议设立三 个机制:

《公约》。 这个框架应遵守《巴黎 原则》,后者列出了由大会商定的 此类监测机构的独立标准和职能。

协调中心和协调机制在促进《公 约》方面可以起到巨大的作用,有可能 促成变革。残疾问题历来属于某一部委 的职责范围,例如卫生部或社会事务 部。这种情况有时意味着,部分问题被

排除出了负责处理一般性问题的相关部 委,由此产生了平行做法和隔离。例 如,可能由社会事务部、而不是教育部 来处理残疾儿童的教育问题,这就将残 疾人儿童置于普通教育系统之外。残疾 人权利问题贯穿各个领域,这就意味着 要涉及到其他很多问题,包括司法、教 育、劳动、外交、住房、财政、体育运 动和文化。协调中心和协调机制提供了 一种方法,可以确保:

关于这些机制采用何种形式,《公 约》提供了相当大的灵活性,各国可以 根据本国国情做出调整。例如,协调机 制可以允许民间社会参与进来,很多残 疾问题理事会就采用了这种做法。

符合《巴黎原则》的国家执行和监 测框架提供了协助落实《公约》及核实 《公约》执行情况的独立手段,因而非 常重要。独立的国家人权机构可以发挥 多项作用:

除《公约》提出的种种方式之外, 还可以通过其他方法监测和推行《公 约》,例如法院、消费者法庭等。法院 从法律上保护残疾人的权利。换言之, 假如证实确实发生了侵权行为,法院提 供可依法执行的补救措施。假如个人、 群体或民间组织决定提起一项案例案 件,法院的重要性就会凸现出来。法院 的裁决届时将广泛的影响,例如,改变 法律或态度。但法院审理进展缓慢,而 且耗费资金,潜在诉讼当事人可能需要 判断,是否值得为自己的案件倾注时间 和成本。

在国际层面,《公约》提出了两种 机制:

其他培训单元将注重关注以上这 些机制。但是,讨论一下报告程序以 及委员会审议报告的工作将如何协助 执行《公约》,还是有帮助的。这些讨 论可能需要根据具体受众的情况进行调 整。例如,假如培训学员大多为政府代 表,讨论重点可以放在提交报告将如何 协助他们执行《公约》。报告编写工作 将有助于国家代表:

假如培训学员大多来自民间社会, 讨论重点可以放在民间社会如何影响国 家报告,以及民间社会如何编写一份平 行报告提交给委员会,在国家报告以 外,从更加广泛的角度来呈现残疾人的 处境及其享有权利的情况。

假如培训学员来自联合国,则可 以讨论联合国国家工作队如何编写提交 给委员会的资料。联合国方面的学员可 能还不知道,可以向委员会提交秘密资 料。讨论重点可以放在委员会的建议如 何增强联合国方案规划,以及如何有助 于今后的联合国方案规划工作,包括今 后的国家分析和国家方案。

K. 残疾人和代表组织的 参与和融合

残疾人的切实参与和融合,还只是 《公约》提出的一般原则之一。但考虑 到众多残疾人对于涉及到他们自身的决 策历来缺乏影响力,这项原则就显得格 外重要。为此,假如时间允许,务必要 详细阐述这项原则。

关于充分和切实参与和包容的概 念,促进人人都能够充分参与社会的公 共和私人层面,同时参与影响到他们生 活的决策。

参与。要做到切实参与,参与者 绝不能沿着预定的路线或是在事先已经 做出决策的情况下进行简单的磋商。切 实的参与应尽可能积极主动,以便让残 疾人能够介入决策过程和活动。此外还 应包含问责因素。决策者应考虑残疾人 提出的建议和意见,可以采用修订其行 动、活动或决策的形式,如做不到这一 点,则需要做出解释。

融合不是简单地将残疾人与非残疾 人安排在同一个空间里(例如,在教室 里)。融合是改变和调整主流社会,以 便残疾人能够在与他人平等的基础上参 与。以教室为例,融合可以是改变教学 大纲,以便适应失聪的学生,或是改变 活动,以便增强每一名学生的能力,无 论是否患有残疾。

通过参与和融合:

参与和融合不是一次性的,而是持 续一生的体验。

不仅如此,残疾人还应有机会做出 与残疾无关的决定,或是做出与非残疾 人有关的决定。在有些情况下,无障碍 安排是为专门针对残疾人的活动所做的 (例如,关于残疾人权利的会议)。但残 疾人与社会中的其他任何人一样兴趣广 泛。例如,残疾人可能希望参加与残疾 问题无关的会议,无障碍安排就应延伸 到这些活动。从这个意义上讲,应广泛 适用参与和融合原则。

包括残疾人在内的生机勃勃的民间 社会、残疾人组织的代表、一般性非政 府组织和国家人权机构的参与从一开始 就激励着《公约》的起草进程。

按照人权相关讨论的做法,包括残 疾人组织在内的非政府组织获得了负责 起草《公约》的特设委员会的认证,并 且出席了相关会议。大会一贯支持残疾 人组织积极参与特设委员会的工作。

残疾人组织形成的广泛联盟以及志 同道合的非政府组织共同构成了国际残 疾人核心小组,代表世界各地的残疾人 组织发出统一的呼声。核心小组的成员 之一指出,目标是“打开通往积极变革的大门,最终消除歧视,确保我们的自 由和权利”。

在历次联合国人权条约的谈判当 中,残疾人组织和非政府组织在《公 约》起草过程中的参与达到了前所未有 的程度。截至特设委员会召开最后一届 会议,登记注册的残疾人组织约有800 个。除谈判之外,残疾人组织还积极参 与《公约》的“诞生”。这些组织积极 参与2007年3月30日举行的《公约》签 署仪式,并参与残疾人权利委员会的 工作、缔约国会议以及人权理事会关于 《公约》的年度讨论。

那么,残疾人组织都起到了哪些 作用?国际残疾人核心小组自始至终都 是重要的参与者,在谈判桌上提出了国 际、区域和国内民间社会关切的各种问 题。残疾人组织在工作组文本的起草过 程中起到了举足轻重的作用,这份文本 是27国政府、12个非政府组织/残疾人组 织以及1个国家人权机构共同努力的成 果,最终的《公约》正是在这份文本的 基础上通过谈判制订而成的。

《公约》的定本是真正包容各方的 谈判取得的成果。民间社会提出的多项 观点和建议均纳入了《公约》文本,主 要是由残疾人组织提出以及通过这些组 织提出。残疾人组织提出的某些实质性 建议成为《公约》的部分内容,例如, 应鼓励有关方面在制订政策和决定时征 求残疾人的意见。

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此外,残疾人组织和国家人权机 构参加谈判具有重要意义,可以确保 在《公约》中列入一项关于国家执行 和监测工作的条款,要求各国建立某 种形式的鼓励的国家机制来保护、促 进和监测《公约》。

L. 各行为方能够开展哪些工作来 促进《公约》?

国家行为者

残疾人组织

残疾人和代表残疾人的组织在促进 《公约》方面可以起到多重作用,例如:

民间组织(除残疾人组织以外)

人权非政府组织和发展非政府组织 等民间组织在促进和监测《公约》方面 可以起到重要作用。这些组织可以开展 如下工作:

国家人权机构

国家人权机构可以开展如下工作:

联合国国家工作队

联合国国家工作队在促进《公约》 方面同样可以起到作用,并且可以开展 如下工作:

联合国促进残疾人权利伙伴关系及 其多方捐助信托基金于2011年建立,旨 在支持由联合国牵头的、与批准和执行 《公约》有关的各项方案,主要是在国 家层面上,但同时也涉及区域和全球层 面。创始机构包括国际劳工组织、人权 高专办、联合国经济和社会事务部(经 社部)、联合国开发计划署(开发署)、联 合国儿童基金会(儿基会)和世界卫生组 织(世卫组织)。 9

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单元 3 – 批准

导言

在短短几年内,就有多个国家批准 了《公约》。 截至 2013 年 10 月 1 日, 《公约》缔约方达到 137 个,《公约任 择议定书》的缔约方为 78个。这就意 味着全球半数以上的国家同意遵守这 部《公约》。然而,还需要继续开展工 作,力争实现世界各国的普遍加入。单 元3介绍了关于批准《公约》的主要概 念和程序,这将有助于在尚未批准《公 约》的国家培训和动员国家代表、民间 社会和国家人权机构。

讲授关于批准《公约》的培训课 程,重要的是强调批准国际条约是一个 复杂的过程,而且在各国之间有所不 同。首先,“批准”一词有多种不同用 法,可能会造成某种混淆。例如,批准 可以指在国家层面通过一项条约(比如由 国家议会通过),但同时也可以指恪守 条约的国际行为。不仅如此,一些国家 不是批准条约,而是加入条约,与“加 入”一词相比,“批准”的意义不大。 另一方面,条约需要得到欧洲联盟等区 域一体化组织的正式确认。“批准”一 词虽然往往作为一个笼统的说法,但严 格说来,“批准”比其他词更贴近司法 管辖权。

其次,批准过程往往因国家而异。 某些国家在批准国际文书之前,需要在 国内开展全面讨论;其他国家则是首先 批准条约,而后再进行国内讨论。一些 国家仅仅是在国际上批准了《公约》, 但国家层面上没有采取任何进一步的措 施。

为此,针对单元3,主讲人应了解相 关的国内程序,并据此调整单元内容。

A. 批准《公约》的国家措施

根本性法律和宪政实践规范着批准 程序的多个方面, 而批准程序通常(并 非总是)在国家层面上进行,然后才能在 国际上批准或加入条约。有必要指出,

《公约》没有明确规定各国在批准《公 约》时应采取的任何具体的国内程序。

总的说来,国家批准条约有两种做 法,取决于立法机关的作用。第一,大 陆法系国家批准条约须经立法机关的核 准。在经过投票表决核准之后,批准法 案送交行政机关,由后者颁布、公示并 44 交存条约的保存机构。例如,阿根廷、 智利、克罗地亚、厄瓜多尔、匈牙利、 马里、尼日尔、巴拿马和西班牙均是依 据议会法案批准《公约》。墨西哥依据参 众两院之一的核准,批准了《公约》。

其次,在大多数英美法系国家以 及采用其他法律体系的国家,批准《公 约》须经行政机关采取行动。议会作为 咨询机构参与这项工作。换言之,无需 议会进行正式投票表决。例如,孟加拉 国、新西兰和泰国均依据行政机关的决 定批准《公约》。

虽然以上两种不同方式和国家制 度的具体特点各有差异,但这些国内程 序为宣传相关条约和促进对条约的认识 创造了重要的机会。事实上,批准程序 及其后续程序将影响到下一步的执行工 作,例如,确定法律或其他方面的空白 和动员各界的支持。

某些国家开展国家分析来评估批准 条约的利弊。此类评估报告从义务和成 本的角度,着重阐述加入和执行条约的 理由及影响,随后将审查国内立法和政 策是否符合《公约》。在开展国家分析 的同时,还将就批准事宜在国内提出建 议。批准条约之前的任何审查工作都应 延续到执行阶段,以便审查现行和拟议 法律。由政府开展的国家利益分析的研 究结果最好能够公之于众。

同样,国家在批准条约之前应开展 充分的磋商。事实上,《公约》本身就 支持这种做法。《公约》第四条第三款 明文规定:

缔约国应当在为实施本公约而拟定 和施行立法和政策时以及在涉及残 疾人问题的其他决策过程中,通过 代表残疾人的组织,与残疾人,包 括残疾儿童,密切磋商,使他们积 极参与。

在国家批准《公约》之前,第四 条第三款对于国家没有约束力,但围绕 批准事宜开展公开磋商是一种很好的做 法,将影响到日后的执行工作。通过磋 商,批准不再仅仅是针对国际社会的 政治行为,而是可以切实提高当地的标 准。

在开展磋商时,应考虑到在批准过 程中起到作用的所有各方行为者。应征 求政府代表的意见。但多个政府部门在 确保残疾人权利的问题上起到作用,可 以在不同层级开展磋商,例如中央、省 级和市政府。同样,还可以在政府内部 开展横向磋商,不仅是通常涉及多项残 疾人事务的社会事务部和卫生部,还包 括将参与执行《公约》的教育部、司法 部、内政部或财政部等部委。

在关于批准《条约》的讨论中,残 疾人应发表意见,或是直接表态,或是 通过代表残疾人的组织。相关磋商应体 45 现出残疾的多样性。残疾人并非千人一 面,他们有着多种不同的缺陷(包括社会 心理、智力和感官缺陷),而且是不同的 人(男子、妇女、残疾儿童、土著人、老 年人,等等)。磋商应尽可能体现出这种 多样性。

应认真考虑是否需要支持残疾人组 织参与磋商,包括财政支持。进入批准 程序的国家有时由于资金短缺,很难确 保进一步扩展磋商范围,例如发展中国 家和陷入危机的国家。在这种情况下, 磋商过程应最大限度地利用宝贵的资 源。但磋商还要进行的,不仅是为了确 保残疾人的参与和融合,同时也是由于 残疾人可能会就如何最有效地利用宝贵 的资源提出建议,以确保逐步落实《公 约》。

人权非政府组织和发展非政府组织 等其他民间社会行为者也应参与磋商。 假如设有国家人权机构,应征求该机构 的意见,在研究残疾人的权利以及分析 法律和政策方面也可以起到作用。

批准程序应包容社会各界,代表 整个社会的意见,包括少数群体和政治 反对派,而且不应服从政治议程。国际 法原则规定,一国政府批准国际条约 之后,此后的各届政府均应遵守这部 条约,真正的包容性程序应符合这项原 则。风险在于,执政政府可能会将政治 反对派等其他行为者排除在外,从而确 保更加自由的决策权。但从长远来看,这种做法可能会阻碍条约的执行,在政 府更替时中断执行工作。

澳大利亚的批准程序体充分现出了 相关措施。2007年3月,澳大利亚签署了《公约》,并在2008年7月批准《公 约》。国家全面审查了联邦、各州和地 区的立法,确保澳大利亚可以遵守《公 约》的全部条款。家庭、住房、社会服 务和土著事务等各部委以及总检察署与 国内残疾人组织、残疾人咨询理事会和 残疾人法律服务网络进行磋商,提交了 一份报告,阐述批准《公约》对于政府 产生的影响。报告阐明了批准《公约》 及其《任择议定书》的利与弊;证实了 澳大利亚的法律是否符合《公约》规定 的义务;说明了批准《公约》产生的经 济、环境、社会和文化影响;提出了将 《公约》直接纳入法律的适当方法;以 及,审议了国内法律、政策和方案。

为批准《公约》做准备,不仅仅是 一次由政府主导的过程。民间社会同样 可以推动批准工作。事实上,可以此作 为推动政府采取行动的最有效的时机。 为此,民间社会和其他各方可以采取如 下工作:

联合国地雷行动处和人权高专办开 发了一套宣传工具包,用以协助地雷行 动中心提倡各国批准《公约》。下面的 文本框截取了提交给相关利益攸关方以 推动批准《公约》的信函样本。

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B. 国际批准措施

在国际层面,有意加入《公约》的 国家或区域一体化组织(例如,欧洲联 盟)必须明确表示同意接受《公约》的约 束。《公约》第四十三条规定,可以通 过批准、加入或正式确认等方式,表示 同意接受约束。区域一体化组织是由某 一区域的主权国家组成的,其成员国已 将《公约》所涉事项方面的权限移交给 该组织(第四十四条)。

这一阶段的一项重要工作是确定某 些术语。对于很多国家来说,表示同意 接受约束意味着签字和批准:

随着交存批准文书,国家在国际层 面表明其同意接受条约的约束。与表示 同意的其他行为一样,批准使得条约所 保障的国际人权规范对于相关国家具有 法律效力,并要求国家向国际社会报告 采取了哪些措施将国内法律、政策和做 法与国际标准统一起来。这件工作的重 要性对于不同国家有所不同,下文将展 开论述。

一些国家采用一次性程序来表示 同意接受约束,也就是“加入”。加入 是指向保存机构交存加入文书,与批准 具有同等的法律效力。但与批准不同的 是,在加入《公约》之前无需签署。

区域一体化组织的程序类似于上文 所述的两步走程序,也就是首先由组织 签署,而后正式确认。

国家和区域一体化组织可以决定是 同时批准和/或加入《公约》及其《任择 议定书》,还是仅仅批准和/或加入《公 约》。相关意图应反映在执行和交存的 文书当中。事先签署和批准《公约》, 是签署和批准《任择议定书》的先决条 件,但可以在一次签字仪式上同时签署 这两份文书。

C. 保留、理解和声明

在签署、批准或加入条约时,国 家和区域一体化组织可能会希望提出保 留,从而调整条约的适用。《维也纳条 约法公约》(第二条第一款(丁)项)对于保 留给出了如下定义:

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一国于签署、批准、接受、赞同或 加入条约时所做之片面声明,不论 措辞或名称如何,其目的在摒除或 更改条约中若干规定对该国适用时 之法律效果。

国家还可以在签署、批准或加入

《公约》时发表声明,表明对《公约》 所涉某一事项的理解,或是对某一特定 条款做出解释。

在某些情况下,可以将保留和声明 视为国家没有意愿全面执行《公约》的一 种征兆,例如,国家可能会引用与《公 约》相冲突的文化原则来掩饰其缺乏意 愿。在其他情况下,保留和声明可能表 明国家对于本国资源不足以履行《公约》 产生的义务所做的正当和严肃的考虑。 国家可能会倾向于提出保留,以便为执 行工作争取更多的时间。国家可能会决 定修订或限制某些比较严厉的条款,以 避免在没有全面执行《公约》时受到国 际社会的指责。假如保留不可避免,务 必要将其影响降到最低值。在监测条约 时,含义模糊的保留和具体明确的保留 都值得注意。例如,残疾人权利委员会 可以发布权威解释,限制范围笼统和模 糊的保留。

总之,不鼓励做出保留,主讲人在 讲授这一单元时,在考虑到受众的情况 下应设法明确这一点。

《公约》第四十六条允许缔约国提 出保留,条件是保留不得违背《公约》 的目的和宗旨。持反异议的国家可通知 联合国秘书长。秘书长会将收到的所有 反对意见分发各处。针对声明的反对 意见通常着眼于,声明仅仅是解释性声 明,还是事实上的保留,可以改变条约 的法律效力。提出异议的国家有时会要 求发表声明的国家澄清其意图。假如发 表声明的国家表示,已经拟定了保留而 非声明,则可撤回保留,或是确认其陈 述仅仅是声明。

在将保留分发各处之后,其他缔 约国可以在 12个月内就保留提出反对 意见,从保留通知的交存日期算起,或 是从国家或区域一体化组织表示同意接 受条约约束的日期算起,以时间较晚者 为准。假如国家在12个月期满之后就一 项保留向秘书长提出反对意见,秘书长 将把反对意见作为“信函”分发各处。 提出申诉,并不会迫使有关国家撤回保 留,但的确会给做出保留的国家施加政 治压力,使其立即或是在一段时间后自 愿撤回保留。此外,由于对保留提出反 对意见,国家可能会认为条约在做出保 留的国家尚未生效,或者至少是做出保 留的相关条款尚未生效。

条约监测机构一直设法限制保留的 范围,并鼓励国家撤回保留。例如,人 49 权事务委员会第 24号一般性意见(1994 年 )― 关于批 准或加入《公约》或 其《任择议定书》时提出的保留或者 有关《公约》第四十一条下声明的问 题― 阐明了委员会在这个问题上的立 场。根据保留不得违背条约的目标和宗 旨这一标准,委员会指出了其认为不可 提出保留的领域,这其中包括强制性规 范条款。委员会研究了是否可以对于不 容克减的权利做出保留。同样,委员会 认为,对于为享有权利而创建有利环境 的措施不可做出保留,例如获得补救的 权利。委员会认为,保留是否有悖于条 约的目的和宗旨,应由委员会来判断, 部分原因是由于委员会认为人权条约的 本质使得缔约国不适合做出这项决定, 而且还由于委员会在履行职责的过程中 将无法避免地开展此类评估。

支持条约机构、强化普遍定期审查 和/或与刚刚开始或即将完成批准程序的 国家主管部门进行互动的利益攸关方, 应无保留地支持批准《公约》。

最后,一定要注意到,现有的保留 是可以修改的。这种修改可能会导致部 分撤回保留,或是对某些条款的法律效 力提出新的免除或修订(从而形成新的保 留)。国家或区域一体化组织可以随时撤 销对《公约》或《任择议定书》做出的 任何保留。撤销必须以书面形式提出,由国家元首、政府首脑、外交部长、或 是全权负责此事的个人签署,并由主管 部门发出。与保留的情况一样,对于声 明同样可以做出修改或撤回。

《公约》缔约国提出了多项保留和 声明,其中一些遭到了其他缔约国的 反对。

D. 将《公约》纳入批准国的 法律体系

在国际上批准《公约》之后,国家 表示同意接受约束,《公约》对于该国 生效。但是,不能因此认为《公约》会 自动成为国内法的一部分。

将条约纳入国内法律体系,有两 种主要做法,这通常是由于法律传统所 致,往往体现在国家宪法当中。

主张一元主义的国家认为,国内 法和国际法共同构成同一个法律体系。 无需将国际法转换为国内法。批准国 际协定,就意味着立即将其纳入国内 法。国内法官可以直接运用国际法,公 民则可以直接援引国际法,与国内法毫 无二致。假如国内法规与国际法规相抵 触,法官可宣布国内法规无效。某些 国家历来以国际法优先,另一些国家则 采用“后法优于前法”的原则。在阿根 廷、智利、哥斯达黎加、克罗地亚、匈 牙利、马里、尼日尔、卡塔尔、斯洛文 尼亚和西班牙等《公约》缔约国,《公 约》条款对于国内法律框架具有直接的 法律效力,原则上可以直接应用,包 51 括在法庭上。对于《经济、社会、文化 权利国际公约》等其他人权条约,个人 曾经向法院提出起诉,指控有关方面侵 犯条约规定的权利,并赢得了补偿或赔 偿。

主张二元主义的国家认为,国际法 律体系和国内法律体系是彼此独立的。 这些国家作为缔约国的国际人权条约本 身在其国内法律体系中没有任何效力, 必须通过国内立法,将条约转化为国内 法律秩序。某些缔约国对国内立法做出 修订,确保其符合《公约》,但到目前 为止采取的各项措施均没有让《公约》 在国内法律体系中产生直接效力。

假如二元主义国家没有将国际条约 转化为国内法,或是出于疏忽,或是由 于批准/加入条约仅仅是为了达到政治目 的,将无法确定条约的执行工作。假如 国家在批准《公约》之后没有将其转化 为国内法,最迫切需要落实《公约》规 定的那些人有可能得不到保护。二元论 国家包括:澳大利亚、加拿大、印度、 肯尼亚、马拉维、南非、联合王国和赞 比亚。

人权条约机构往往建议将条约纳入 国内法律秩序,以便充分实现条约的潜 力。例如,人权事务委员会在关于《公 约》缔约国的一般法律义务的性质的第 31号一般性意见(2004年)中指出,《公民 权利和政治权利国际公约》没有明文要 求缔约国必须将《公约》纳入国内法, 但也表示“假如《公约》自动或是通过 具体的纳入程序,成为国内法律秩序的 一部分,《公约》的保障措施会得到更 加有力的保护”,请缔约国采取相应措 施。

经济、社会和文化权利委员会在 关于《公约》在国内的适用的第9号一 般性意见 (1998年 )中表达了类似的观 点:“具有法律约束力的国际人权标 准在国内法律制度中应直接并即可适 用”;而且“虽然《公约》没有正式要 求各国将其规定纳入国内法,但最好这 样做”。

即便是在立法必须提及或重复条 约内容的国家,法官在有些情况下采用 新颖的方法来利用国际标准。例如,南 非不是《经济、社会、文化权利国际公 约》的缔约国,但南非宪法法院借用经 济、社会和文化权利委员会的一般性意 见来解释南非《宪法》中的经济、社会 和文化权利背景。

E. 《公约》在国家法律体系 中的等级

在《公约》可直接适用的国家, 《公约》在国内法律等级制度中占有不 同的地位。例如,哥斯达黎加承认各项 52 公约与《宪法》享有同等地位。阿根廷 议会收到一项法案,要求承认《公约》 与其他人权条约一样,同样享有宪法地 位。在克罗地亚、马里、墨西哥和尼日 尔等国,国家作为缔约国的国际人权条 约高于国内法。

人权条约机构常常要求澄清各项条 约在国内法律等级制度中的地位。对于 承认人权条约享有宪法地位的国家,人 权条约机构一向表示赞赏,但并非所有 国家都会这样做。

在第31号一般性意见(2004年)中, 人权事务委员会明确指出国际人权条约 的重要地位“直接源自《维也纳条约法 公约》第二十七条所载的原则,根据这 项原则,缔约国 ‘不得援引其国内法 规定为理由而不履行条约’ ”。委员会 注意到,这项原则“适用于防止缔约国 引用其宪法或者其他国内法的规定来为 其未能履行或者实施条约义务进行辩 解”。

有些国家认为,假如《残疾人权利 公约》与宪法或国内法发生冲突,《公 约》不享有优先地位,这些国家提出的 保留可能违反《维也纳公约》第二十七 条。因此,即便是在议会没有采取进 一步行动的情况下不能在法院直接援 引《公约》,二元系统国家至少不应援 引国内法作为不遵守《公约》的理由。

F. 促进批准《公约》:各行为方 的作用

行政部门

议会

53

民间社会

国家人权机构

联合国国家工作队

54 55

单元 4 – 执行措施

导言

《公约》要求采取哪些 执行措施?

第四条第一款第(一)项从广义上指 出了全面落实残疾人的各项权利所需的 执行措施,要求各国:

采取一切适当的立法、行政和其他 措施实施本公约确认的权利。

需要着重强调这一款当中的至少三 个方面。首先,条款指出采取“一切” 适当措施,这表明执行工作应做到面 面俱到,包括与《公约》有关的所有可 行措施。第四条列出了其中部分措施, 下文将详细阐述。此外,《公约》有多 项条款针对具体权利,列出了具体的 执行措施。应逐条分析这些条款,了解 实施《公约》所需的必要措施的类型。 所谓“一切”适当措施,还可以理解为 弹性机制:换言之,不遗漏任何一个 选项,各国可根据本国的法律和文化背 景,为执行《公约》选择不同的做法。

其次,这一条提到一切“适当”措 施。换言之,相关措施必须符合《公约》 的原则和义务,必须遵守《公约》,促进 《公约》的各项原则,而且与《公约》 保持一致。第三,这一条明确提到立法 和行政措施,但同时也提到“其他”措 施。这样做是为了与其他人权条约保持 一致。立法和行政措施对于执行国际条 约固然是非常重要的,但充分落实人权 条约的措施远远不止立法和行政措施, 还涉及到教育、融资、发展、社会方 案、体制建设、司法措施等。因此,要 切实有效地执行《公约》,此类措施必 须范围广泛。假如出于狭隘的理解,认 为执行条约只需要立法措施(例如,缺乏 融资措施),可能会出现有好的法律、但 无法实施的风险。

可能会涉及到方方面面的执行措 施,例如:

这个单元将分析一系列执行措施, 例如为确保法律和政策遵守《公约》的 法律改革、提供充足的服务以及体制 建设。

本单元探究的多项执行措施既耗费 时间,又需要资源。很多培训学员希望 了解在批准《公约》之后或是在培训结 束之后,可以立即采取哪些实际措施。 为此,在深入分析各项执行措施之前, 不妨考虑一下在启动执行进程时可以采 取的更加直接的措施。这其中包括:

A. 支持执行《公约》的 体制建设

《公约》要求的体制(第三十三条)

在进一步深入分析各项执行措施 之前,不妨首先快速浏览一下第三十三 条,这一条列出了三个相关机制(另见单 元6):协调中心、协调机制和独立监测 机制。

协调中心: 第三十三条第一款, 要求在政府内部设立一个或多个协调中 心,负责有关实施《公约》的事项。 《公约》并没有具体说明由谁来担任协 调中心(某一部委、部委中的某个部门、 个人,等等)。

协调机制:这一款还要求缔约国适 当考虑在政府内设立或指定一个协调机 制,以便利采取与执行《公约》有关的 行动。此类协调机制虽然是一个选项, 但的确有帮助,可以确保所有部委和 57 各级政府(中央、省级和地方)共同执行 《 公约》,让残疾问题不再局限于某一 部委(例如卫生部或社会事务部)。

协调中心和协调机制可以确保国 家某一主管部门持续负责执行工作。这 一条本身或许还无法确保有效的执行工 作:协调中心和/或协调机制需要得到资 金支持,以便跟进执行工作,同时还需 要掌握相关专业知识。残疾人以及代表 残疾人的组织的切实参与也应有助于协 调中心和协调机制取得实际成效。假如 协调中心和/协调机制无效,有可能造成 没有人负责将《公约》标准从国际层面 推广到国家层面,使这些标准体现出实 际意义。

一些问题需要铭记在心:

协调中心可以开展的某些初步工作 如下:

独立监测机制: 另一方面,《公 约》第三十三条第二款强调设立一个机 制来监测《公约》的执行情况。这一条 要求各国维持、加强、指定或设立一个 或多个独立机制,以促进、保护和监测

《公约》的实施。重要的是,各国在建 立这一机制时,应考虑到“与保护和 促进人权的国家机构的地位和运作有关 的原则”,也就是《巴黎原则》。换 言之,此类机制必须符合国际商定的独 立、多元和运行标准。

B. 法律、政策和预算

法律改革

履约要素

《公约》第四条和其他条款明确提 出了在审查和改革法律时需要铭记的几 点要素:

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应该注意到,更加完善的保护标准 应得到普遍适用:假如《公约》条款在 某些问题上弱于国家适用的现行法律, 自然应采用国家标准。在与澳大利亚的 残疾人组织进行磋商期间,有人指出

《公约》很有可能为国家行为者和非国 家行为者确立不同的遵约标准(针对非 国家行为者的标准较低)。考虑到私营部 门在澳大利亚国内开展公益活动和服务 方面发挥着广泛的作用,例如开发和提 供针对残疾人的专项服务、援助和器具 以及推动形成社会态度,残疾人组织呼 吁澳大利亚政府宣布,澳大利亚不会仅 限于“支持”或“鼓励”或是“促进” 或“鼓励”非国家行为者遵守《公约》 列举的各项权利,在某些情况下可能会 要求私营部门在与国家行为者同等的地 位上承担责任。

确保有效的补救办法

要让权利具有实际意义,必须提供 有效的补救措施来矫正侵权行为,法律 应确保法院和其他法庭有权受理关于违 约侵权的申诉。《公约》并没有明确提 出这项要求,但其他几部重要的人权条 约则是反复提及。重要的是,在任何领 域遭受歧视的残疾人都应能够得到诉诸 法律的机会。为此,补救措施应涵盖所 有各项人权― 公民权利和政治权利, 以及经济、社会和文化权利。应通过法 律规定,在权利遭受侵犯时有权获得补 救;立法应明确提供补救的方式方法。

在讨论补救措施时,往往首先想 到的是司法补救。一元论在这个问题上 占有优势。主张一元主义的国家批准在 《公约》之后,立即自动接受《公约》 原则和目标的约束。这些国家的个人, 包括残疾人,假如由于国内法在相关问 题上的规定薄弱而被剥夺了特定权利, 可以在国内法庭上援引《公约》,要求 法官适用《公约》,判定国内法无效。 法官无需等待《公约》转化为国内法: 获得批准的条约及其条款在原则上可以 直接适用。当然,这种一元做法的优势 是有条件的― 国内法官称职,而且熟 悉国际标准和人权事务。

即便是在不能直接适用《公约》的 国家,批准或加入《公约》也会鼓励司 法部门在适用国内法时努力与《公约》 保持一致。主张二元主义的国家将《公 约》转化为国内法,让法院能够在做出 裁定时适用《公约》。

但同时还应考虑其他补救办法。 首先,其他补救办法可能更加适合。例 如,因提供服务而产生的问题交由消费 法庭来处理,或是通过国家人权委员 会、监察员、平等委员会、残疾人事务 专员等行政补救办法来处理,或许更为 妥当。这些机构的门槛要低得多,甚至 不需要律师,而且成本较低,不会拒人 于千里之外。同样,调解和仲裁在某些 情况下更为可取,这两种方式的对抗性 较低,而且采用的解决方案(补救办法) 62 得到有关各方的认可。劳动监察员和学 校监察员可以追究雇主和教育工作人员 的责任,因此,他们提供的解决方案(补 救办法)比司法补救办法更加快捷,成本 更低,而且也更加有效。

其次,其他补救办法可能所用时间 更短,而且更有把握。某些国家的司法 机构无法正常运行,或是资金匮乏,无 法确保民众诉诸司法手段。在这种情况 下,个人对于国内制度可能缺乏信心, 不愿因自身权利遭到侵犯而提出申诉。 比较易于获得的补救办法可以替代希望 渺茫的补救程序。

第三,传统司法形式或许是比较 可取的,特别是在贫困的农村地区。很 多国家在首都和主要城市以外的其他地 区没有设立法庭或法院,这种情况对于 居住在偏远地区的残疾人体现得尤为突 出。贫困或赤贫会影响到这些地区,让 民众难以自由进出城市地区以寻求法律 援助或其他支持。但对于残疾人来说, 由于恶名和偏见作祟,传统制度并非万 应灵药。法院的裁决可能会体现出孤立 残疾人或是给予残疾人不平等待遇的传 统做法。为此,提高认识的方案应涵盖 传统权威,包括老年人和社区领袖,将 不歧视和参与因素纳入地方补救办法。

政策

法律将国际承诺转化为国内法律框 架,而且往往会切实改善当地的人权状 况。

在很多情况下,政策可以有力地推 动执行工作。法律规定了权利和义务, 政策则列出了在时限内实现目标的具体 步骤,以便履行义务。政策对于逐步实 现经济、社会和文化权利具有特别重要 的意义。但政策还涉及到公民权利和政 治权利(例如,改善司法)。

多项政策与 《公约》有关,例如:

政策并非一蹴而就,往往是需要时 间的:

这种做法在很多方面都符合基于人 权的方法。这种方法包括三项主要内容:

65 66

法律和政策改革背景下的 预算措施

预算措施是大多数法律和政策的重 要内容。某些法律和政策,例如禁止酷 刑或歧视等某些行为的法律,不需要获 得资金支持,但与人权有关的大多数法 律和政策都需要资金,特别是在经济、 社会和文化权利方面。有一些重要问题 需要记住:

提供预算的国家义务

决策者必须考虑,法律和政策是否 会产生财政方面的影响,而且必须据此 规划充足的预算。正如上文指出,在通 过法律和政策之前,议会和行政部门应 首先明确为执行工作提供的资金数额。 预算(和人力资源)到位之后,其他措施 取得成功的可能性会大大提高。

《公约》第四条第二款就资金问 题做出了重要规定(一般原则):关于经 济、社会和文化权利,各缔约国承诺尽 量利用现有资源并于必要时在国际合作 框架内采取措施,以期逐步充分实现这 些权利,但不妨碍本公约中依国际法立 即适用的义务。

这项义务往往被误解。这一条并不 意味着经济、社会和文化权利当中需要 资源/资金的方面可以被无限期拖延。事 实上,经济、社会和文化权利委员会曾 经指出,经济、社会和文化权利包含必 须立即落实的核心义务,无论其成本如 何。例如,为实现健康权,有义务提供 平价的必备药物。

然而,在需要资源和逐步落实的领域:

有鉴于较贫困国家在执行《公约》 方面困难重重 (由于资源所限 ),《公 约》第四条第二款和第三十二条着重指 出,国际合作是协助各国的方式之一。 第三十二条第一款第(四)项要求各国采 取适当和有效的国际合作措施,包括酌 情提供技术和经济援助。

为残疾人权利问题编制预算

“人权预算编制”以及将性别平等 观点纳入预算编制等相关问题日益受到 关注。这些领域的经验十分重要,可以 指导关于《公约》的预算编制工作。以 下这些问题有助于确定,预算是否符合 旨在执行《公约》的各项法律和政策:

要让预算编制工作与法律及政策 程序保持一致,问题之一是所有权的不 对等。例如,财政部、规划部、专业部 委、议会和民间社会之间的不对等,会 影响到如何根据政策调整预算,以及政 策和预算在何种程度上包容人权原则(例 如,民间社会的参与程度)。

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C. 包容性服务

为残疾人提供包容服务

根据《公约》的规定,为残疾人 提供包容和不歧视的服务,并不意味着 必须随时为所有人提供同样的服务。与

《公约》的其他方面一样,提供服务要 求采用双轨制。《公约》有时会要求在 与其他人平等的基础上获取主流服务, 在其他情况下则需要为残疾人提供特殊 支持,以便他们能够享有与非残疾人同 等的权利。

要执行《公约》,需要三类服务:

国家的作用

在法律和政策改革方面,国家显然 起到领导作用;但在提供服务方面,私 营部门、国内外民间社会以及国家都参 与其中。在国家层面,中央政府起到规 范作用,同时也提供服务,其他各级政 府同样发挥作用,特别是市级/地方政 府。

那么,国家起到哪些作用呢?

国家的义务至关重要:人权法明确 规定国家是促进、保护和确保执行《公 约》的首要义务承担者。

71

国家必须:

1. 履行首要义务承担者的责任:《公 约》规定的各项义务首先要由国家 来承担。整部《公约》规定了国家 促进、保护和确保残疾人权利的各 项义务。这并不意味着国家本身 必须提供服务。为此,《公约》采 用了这样的措辞― 国家承诺“促 进”、“鼓励”或“便利”提供服 务。但国家有时也必须提供服务, 例如在私营部门不够活跃或是在非 营利部门鞭长莫及的偏远地区或贫 瘠地区。

2. 规范私营部门:假如私营部门提供 服务,国家无需重复提供这些服 务,但依然有义务规范提供服务 的私营组织。《公约》确认了这一 点,特别是第四条第一款:

缔约国承诺......(五)采取一切适当措 施,消除任何个人、组织或私营企 业基于残疾的歧视。

《公约》对于“歧视”的广义理解意 味着国家对于私营部门(包括个人)的 规范义务不仅限于禁止直接歧视。国 家还应禁止间接歧视(例如,由于设 施存在障碍或是没有提供相关服务, 残疾人事实上被排除在外)。

《公约》还提到国家应在如下具体 领域规范私营部门的行为:

3. 规范各级政府:中央政府还必须规 范自身和其他各级政府在提供服务 方面的工作。第四条第一款第(四) 项要求各国确保公共当局和机构遵 循本公约的规定行事。应从广义上 来理解这里的“公共当局”,其中 包括中央政府各部委的主管部门, 以及上文所述的国家的各个组成部 分,包括省级和地方层面。

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D. 宣传和培训

宣传,包括培训,是另一项重要的 执行措施。由于残疾是个人缺陷和不利 环境之间相互作用所产生的结果― 这 里的环境不仅是指实际环境,同时也包 括社会中不友好的态度以及消极或存在 障碍的信息― 要切实改变环境,关于

《公约》的宣传和培训至关重要。

培训

第四条强调了培训的重要性,要求 国家促进培训协助残疾人的专业人员和 工作人员,使他们了解《公约》确认的 权利,以便提供更好的协助和服务。

《公约》促进对于更加广泛的群体 进行培训,例如,针对专业人员和残疾 人。对于前者,《公约》促进:

对于残疾人的培训(除受教育权之 外)是指如下方面:

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E. 研究和开发

研究对于残疾人的生活产生重大影 响。基于通用设计原则的技术创新正在 协助残疾人在社会上独立生活。统计和 收集数据正在协助国家和其他有关方面 了解残疾人面临的障碍,从而为执行措 施校准目标。

《公约》提及多个领域的研究措 施:

最后一点,在国际层面上,缔约国 均有义务促进研究方面的合作,便利获 取科学技术知识(第三十二条)。

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F. 监测

监测工具有时没有被视为执行措 施,却起到了重要的作用。通过监测, 可以看出哪些执行措施有效,哪些执行 措施徒劳无功。监测有助于调整法律、 政策以及其他执行措施,有助于确保合 理使用预算,还有助于揭露侵犯人权的 行为,为受害者提供补救办法,进而防 止进一步侵权。

缔约国向残疾人权利委员会提交报 告的过程至关重要。民间社会和国家人 权机构还可以通过所谓的非正式报告, 向委员会提供信息。单元7深入分析了国 家报告和非正式报告。

除了在国际层面进行监测之外, 还可以在国内开展监测。人权高专办 《人权监测手册》 11 指出,“人权监 测”是一个宽泛的用语,是指主动收 集、核实、分析和利用信息来评估和处 理人权问题。监测工作往往需要很长时 间。“监测”还包括收集、核实和利用 信息来处理与法律、政策、方案、预算 和其他干预措施有关的人权问题。

这个定义有几个方面值得着重强 调:

监测主要关注以下问题:

人人都可以监测残疾人的权利状 况。但是,某些行为者肩负着特殊的责 任:

正如关于统计和数据收集的第三 十一条所述,各国收集适当的信息,包 括统计和研究数据,能够制订和实施政 策,落实《公约》。依据国内监测和报 告工作,以及提交给委员会的报告及 委员会的结论意见,制订并执行有据 可循的政策,可以推动《公约》的落 实工作。

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单元 5 – 基于残疾的歧视

导言

“歧视”是指对于某人或某事给予 差别待遇的行为,不一定是负面行为。 说某人歧视,可能是指其具有良好的品 味或判断力。但歧视还可能是指因个人 特点,对某些人给予不公平的待遇。人 权法采用的是歧视的第二种含义。

《世界人权宣言》确认:人人有资 格享有本宣言所载的一切权利和自由, 不分种族、肤色、性别、语言、宗教、 政治或其他见解、国籍或社会出身、财 产、出生或其他身份等任何区别。这句 简单的陈述在国家法律和宪法、区域性 条约和联合国条约中反复出现。但这句 话在实际中又意味着什么呢?歧视可以 有多种表现形式:或为法律所明令禁止 的公然歧视,或为隐性歧视。歧视往往 是偏见、经济和社会差距以及宗教和文 化误解所导致的结果。要消除歧视,我 们就必须抵制这些负面态度。

今天,基于残疾的歧视影响着全球 很大一部分人口。这是残疾人或残疾相 关人士面临的一个主要问题。这类歧视表现为不同形式,可对残疾人或残疾相 关人士的生活、乃至社会其他部分造成 灾难性的影响。经济、社会和文化权利 委员会第5号一般性意见(1994年)指出:

对残疾人[......]的歧视由来已久, 而且(有)各种表现形式。这类歧视 有明显使人反感的歧视,如剥夺受 教育的机会;也有“难以察觉”的 歧视,如通过设置实际和社会障碍 来隔离和孤立某些人。[......]由于 忽视、无知、偏见和不正确的推断 以及排斥、区分或隔离,残疾人往 往无法在和正常人平等的基础上行 使其经济、社会或文化权利。基于 残疾的歧视造成的影响在教育、就 业、住房、交通、文化生活、出入 公共场所和享受服务等方面尤为严 重。(黑体系作者所标)

这项一般性意见特别侧重于经济、 社会和文化权利,但同样适用于公民权 利和政治权利。例如,在很多国家, 一些残疾人仍被剥夺投票权,不享有 结婚或是为买卖财产订立合同的法律 权利能力。

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如不考虑平等概念,便很难开展有 关歧视的讨论。在人权法中,不歧视和 平等实际上是同一个问题的两个方面。 通过消除歧视,我们希望能够铲除导 致不平等的深层次社会因素。通过消 除导致不平等的因素,我们希望能够 防止歧视。

然而,不歧视和平等之间的关系 却让“平等”的含义变得混乱起来。说 到“平等”,我们往往会想到相同、同 等或对等的东西。但在人权背景下谈论 平等时,我们并不是说所有人都是同等 的或相同的,而是说人人都享有相同的 权利。为确保人人享有相同的权利,有 时可能需要根据个人的内在差异(例如, 性别、语言传承、少数群体地位或缺陷 方面的差异),对于两个人给予差别待 遇。

对两个人给予差别待遇,会令人产 生困惑,还会招致歧视的指控。但这并 不是歧视,而仅仅是承认人与人之间存 在差异,但都享有相同的权利;要实现 平等,就需要对不同的人采取不同的策 略。

A. 被禁止的歧视形式

禁止歧视的法律以一系列概念为基 础,理解这些概念具有重要意义。

B. 《公约》关于歧视的定义

《公约》第二条对“残疾”定义如下:

“ 基于残疾的歧视” 是指基于残疾 而作出的任何区别、排斥或限制, 其目的或效果是在政治、经济、社 会、文化、公民或任何其他领域, 损害或取消在与其他人平等的基础 上,对一切人权和基本自由的认 可、享有或行使。基于残疾的歧视 包括一切形式的歧视,包括拒绝提 供合理便利。

为协助理解这一定义,有必要对各个部 分逐一详解。

拒绝提供合理便利

定义确认,拒绝提供合理便利是一 种歧视形式。为促进平等和消除歧视, 缔约国必须采取一切适当措施,确保提 供合理便利。

“ 合理便利” 是指对工作环境、 教育机构、医疗保健设施的组织安排或 交通服务进行调整,消除有碍残疾人在 与其他人平等的基础上参加活动或接受 服务的障碍。具体落实可能会涉及到对 相关场所进行环境改造、安装或调整设 备、提供朗读者或口译员、提供适当的 培训或监督、调整测试或评估程序、更 改标准工作时间或将某一岗位的某些职 责分配给其他人。

《公约》规定,应照顾到残疾人 的特殊需求,但这里指的是“合理”便 利。假如这种便利给目标个人或实体造 87 成过度或不当的负担,不提供这种便利 不会构成歧视。

一些国家颁布立法,规定在评估所 需便利是否造成过度负担时,应考虑到 一系列因素,其中包括:

合理便利是应个人要求做出的、对 其有利的调整。因此,假如雇员遭遇车 祸,需要雇主做出一定调整才能继续工 作,可以要求雇主提供合理便利。这不 同于《公约》第九条规定的普遍无障碍 措施,这些措施不是针对个人的(尽管个 人明显受益),而是面向整个社会。各国 必须逐步实现普遍无障碍,但个人可以 立即要求提供合理便利,并就不这样做 的行为向法庭提起申诉。

《 公约》要求国家承担起确保提 供合理便利的重担。但是,考虑到这些 合理便利大多位于私营部门,各国应通 过立法规定私营部门有义务提供合理便 利。

C. 歧视的表现形式

长久以来,残疾人一直面临多种不 同形式的歧视,希望《公约》的通过能 够在全世界范围内减少这种歧视现象。

残疾人被视为畸形人、邪恶之身 或不正常的怪物。他们被处决、被隔离 或被迫成为医学实验对象。他们一直备 受嘲笑和残忍的戏弄,并被视为不祥之 兆。在许多情况下,他们被视为劣等 人,只有在神的眼中才与众生平等,因 而值得同情和怜悯。

歧视不断演变,但不会减少。2006 年,在《公约》获得通过之际,联合国 秘书长科菲·安南指出:

“残疾人往往被视为羞辱难堪的对 象,他们充其量被视为怜悯和施舍 的对象。......名义上,他们可享有 与其他人相同的权利;但在现实生 活中,他们往往被贬低到边缘地 位,得不到其他人认为理所应当的 机会”。

试考虑以下这些例子:

监护人有时候不会按照其代表的残 疾人的利益行事,他们甚至可能会 滥用权力地位,侵犯他人的权利。 在当事人缺乏法律权利能力的情况 下,监护人可能会未经征得自由表 示的知情同意,便对其进行强制性 医疗干预(药物、手术和绝育)和医学 实验。例如,智力残疾的妇女和女 童往往被强制实行绝育。

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D. 将不歧视和平等联系起来: 具体措施

打击歧视需要的不仅仅是禁止歧 视,还需要促进平等,从而解决间接歧 视的核心问题― 改变社会中从根本上 导致歧视的深层次偏见。因此,往往需 要采取具体措施,帮助包括残疾人在内 的受歧视者实现平等。有利于残疾人的 具体措施不被视为歧视性措施,而是相 当于正当的差别待遇。《公约》确认了 这一点,第五条第四款规定:

为加速或实现残疾人事实上的平等 而必须采取的具体措施,不得视为 本公约所指的歧视。

因此,《公约》确认,要确保残疾人在 事实上与其他人平等,有时可能需要专 门针对残疾人采取相关措施。

这些措施可能是永久性的,例如为 残疾人搭乘的车辆建设无障碍停车场; 也可能是临时性的,例如设定残疾工人 雇用配额。这两类措施均是《公约》允 许的,不构成《公约》第二条规定的歧 视。

有时候,有利于特定个人或群体 的具体措施可能会招致其他人的怨愤, 人们认为这些措施不公平,甚至带有歧 视。但这类措施仅允许用于矫正残疾人 和非残疾人在享有人权方面的不平衡。一旦两者之间实现平等,就无需采取具 体措施。

在解读第五条提供的方案时,必须 结合与《公约》所载的一系列广泛权利 相关的具体的不歧视和平等措施,例如 涉及婚姻、家庭、生育和个人关系(第二 十三条)、教育(第二十四条)、健康(第二 十五条)、就业(第二十七条)、生活水平 和社会保护(第二十八条)以及参与政治 和公共生活(第二十九条)等事项。

仅以第二十七条工作权为例。 《公约》缔约国承诺在公共部门雇用残 疾人,并促进私营部门雇用残疾人,手 段包括平权行动方案。这些便是具体措 施,目的是在国家可直接施加影响的就 业政策领域,纠正残疾人就业不足的问 题。通过积极雇用残疾人,国家可促进 工作权的平等落实。通过要求或鼓励私 营部门出台平权行动方案,国家可间接 影响就业。

平权行动方案之一是采用配额制, 例如,规定残疾雇员比例必须占到5%, 并对不履行配额的雇主处以罚金。《公 约》并不要求实行配额制。配额制有其 利,亦有其弊。配额可能会导致形式主 义,雇主随便招募一名任一残疾级别的残 疾人,以便应付配额,或通过支付罚金 来避免履行所有措施。另一方面,配额 制可能会为残疾人走进职场开辟途径,

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这又可以增强残疾人的经济权能,并使 其享有其他权利。鉴于《公约》仅提及 平权行动方案,并未具体说明,建议进 行审议,确定哪些方案最有可能持续改 善残疾人的境况及其工作权。在某些情 况下,配额制可能会奏效,但在其他情 况下则未必。

消除对妇女歧视委员会在关于暂行 特别措施(第四条第1款)的第25号一般性 意见(2004年)中提出了一些措施,可能 关系到确定有利于残疾人的具体措施, 其中包括:

E. 谁来负责?

何时会出现基于残疾的歧视?谁是 真正的作恶者?由谁来为此负责?

以下是一些案例:

考虑上述案例,如果要有人为此负 责的话,应该是谁呢?是乘客、家庭、 银行、管理层,还是人力资源部门?当 涉及到歧视时,存在多个不同层面的责 任,但国家是主要的责任承担者。

F. 这些行为者在打击歧视方面 有何作为?

单元4介绍了促进《公约》落实的 一系列措施:制订法律和政策;确保充 足的资源分配;提供包容服务;提高认 识和培训专业人员等人员;进行研究和 开发;提供补救办法;进行机构建设。 通过审议上一节所列的案例,我们可从 中找出这些行为者在打击歧视时可以采 取的某些行动。

在所有这些案例中,在考虑国家应 该有何作为的同时,还有必要考虑相关个人应该做些什么。例如,个人可能会 通过法院、国家人权机构或非正式的解 决冲突机制寻求获得某种补救,或者可 能会寻求某一非政府组织的帮助,或是 直接游说政府或其他部门采取行动(例 如,给当地议员写信)。

G. 其他人权条约禁止以残疾 作为歧视的理由

《 世界人权宣言》、《经济、社 会、文化权利国际公约》和《公民权利 和政治权利国际公约》均保护个人不受 歧视。各条约第二条中的“其他身份” 一词均包含基于残疾的歧视:

人人有资格享有本宣言所载的一 切权利和自由,不分种族、肤色、 性别、语言、宗教、政治或其他见 解、国籍或社会出身、财产、出生 或其他身份等任何区别。(《世界人 权宣言》)

本公约缔约各国承担保证,本公 约所宣布的权利应予普遍行使,而 不得有例如种族、肤色、性别、语 言、宗教、政治或其他见解、国籍 或社会出身、财产、出生或其他身 份等任何区分。(《经济、社会、文 化权利国际公约》)

《消除一切形式种族歧视国际公 约》、《消除对妇女一切形式歧视公 约》、《儿童权利公约》、《保护所有 95 移徙工人及其家庭成员权利国际公约》 也规定,国家有义务打击和消除歧视。 其中,仅《儿童权利公约》在禁止的各 项残疾理由中明文提及“残疾”:

缔约国应尊重本公约所载列的权 利,并确保其管辖范围内每一儿童 均享受此种权利,不因儿童或其 父母或法定监护人的种族、肤色、 性别、语言、宗教、政治或其他见 解、民族、族裔或社会出身、财 产、伤残、出生或其他身份而有任 何差别。(第2条)

经济、社会和文化权利委员会 在第 20 号一般性意见 (2009年 ) 中解释 称,“其他身份”一词包括:

经济、社会和文化权利委员会第 5号一般性意见(1994年)界定了“歧视 残疾人”。禁止酷刑委员会在第2号一般性意见(2007年)中将“精神或其他残 疾”列为歧视理由。消除对妇女歧视 委员会在第18号一般性建议(1991年)中 指出了影响残疾妇女的“双重歧视” 问 题 。 《残疾人权利公约》序言部分 确认,“残疾儿童应在与其他儿童平等 的基础上充分享有一切人权和基本自 由”,以及“《儿童权利公约》缔约国 为此目的承担的义务”。

国际劳工组织《关于(残疾人)职业 康复和就业的第 159号公约(1983年)》 探讨了平等机会、平等待遇和不歧视。 联合国教育、科学及文化组织《反对教 育歧视公约》也值得关注,若以 1994 年“特殊需要教育世界会议:机会与质 量”通过的包容性教育原则作为补充, 则更值得关注。

与之相关的区域性文书有美洲国家 组织《美洲消除对残疾人一切形式歧视 公约》、欧洲委员会《欧洲地区承认高 等教育资格公约》及其《促进残疾人权 利和充分参与社会行动计划:改善欧洲 残疾人生活质量(2006至2015年)》。

《残疾人权利公约》是让人们在更 为知情的情况下,以更为坚定的姿态与 基于残疾的歧视作斗争的一项新工具。 国家即便尚未批准这项《公约》,但根 据该国批准的其他人权条约,也仍有义 务禁止歧视残疾人。

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单元 6 – 国家实施和监测框架

导言

《残疾人权利公约》规定,应设立国家机制和机构,负责《公约》在国际和国家层面的实施和监测。

《公约》第三十三条列出的国家实施和监测机制是这个单元的核心。这些机制是:

协调中心:第三十三条第一款规 定,在政府内指定一个或多个协调中心,负责国内实施工作。《公约》并未 明确规定由谁(;部委、部委下辖部门或个人等)来担任协调中心。设立一个协调中心至少意味着《公约》不应作为一个国 际问题仅归外交部负责,而是应由一个致力于国家实施工作的专门实体负责。

协调机制:这一款规定,缔约国 应适当考虑在政府内设立或指定一个协调机制,以便利就《公约》的实施采取有关行动。这类协调机制虽为任择机制,但颇有裨益。残疾问题一向是由某个部委单独负责,例如卫生部或社会事务部。残疾儿童的教育有时由社会事务部、而非教育部负责的风险一直存在。 这样的安排往往会加剧排斥和隔离。 《公约》涵盖了所有权利,因此,内政 部、司法部、教育部和劳动部等一系列 部委均应承担责任。协调机制有助于确 保《公约》不会仅由某一部委负责,而是共同承担责任。

独立的实施和监测机制:另一方 面,第三十三条第二款的重心在于构建监督《公约》实施情况的机构。这一款规定,缔约国应维持、加强、指定或设立一个或多个独立机制,以促进、保护和监测《公约》的实施。重要的是, 在建立这一机制时,缔约国必须考虑到”与保护和促进人权的国家机构的地位和运作有关的原则”,又称”巴黎原则”。下文将就此详细论述。在此,有必要突出强调这些原则对于确保国家独立监测机制按照《公约》的规定,实现真正独立并且运作良好具有现实意义。

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《公约》还规定,民间社会,特 别是残疾人及其代表组织,应充分参与本监测程序的所有方面,同样,他们还将按照第四条的规定,充分参与为实施《公约》而进行的政策、方案和法律法规的拟定和施行。

这里提及民间社会,至少引发两个 问题:

除根据《公约》设立的具体监测、促进和保护框架外,议会及国家法院和法庭也可在促进和保护《公约》所载权利方面起到关键作用。其他相关机制包括劳动监察员、学校督查和在监测权利落实情况方面发挥作用的任何其他机制。这些机制应监测残疾人权利的落实情况,这是一般监测职能的一部分。

在人权条约中列入条款,以便就国家实施和监测机构及其职能做出详细规定的趋向在继续发展,旨在加强对国家人权的监测力度。在《残疾人权利公约》颁布之前,《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约任择议定书》还要求缔约国设立国家预防机制。

A. 政府内的协调中心和协调机制

考虑到《公约》缔约国的政府形式及其组织各有不同,涉及协调中心和协调机制的条款可灵活变通,因此,具有很强的适应性。

然而,由于《关于残疾人的世界行动纲领》和《残疾人机会均等标准规贝O等其他国际文书亦呼吁建立类似实体,其实施经验值得我们反思,从而为第三十三条的实施提供前车之鉴。

协调中心

《关于残疾人权利公约及其任择议定书的议员手册》 12 明确了国家协调中心可能需要承担的任务,具体如下:

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B. 国家实施和监测独立机制

除指定上述机构外,《公约》要 求各国维持、加强、指定或设立一个框 架,以”促进、保护和监测”《公约》 的实施。

缔约国既可选择设立专门的残疾 机制,也可指定现有实体承担该监测职能。另外,第三十三条并未规定国家监测框架须为某一特定组织形式,缔约国 可按照本国政治和组织制度,酌情自由决定其组织结构。

无论组织结构为何,第三十三条规定,监测框架须满足三个关键要求:

C. 监测框架的组织结构:备选方案 和倾向 个或多个机制

对缔约国而言,应首先考虑它是应该指定(和维持,甚至是加强)现有机制,还是应建立一个全新的框架。在这方面,下列因素尤其与之相关:

此外,国家还必须考虑其国家框架 是否要包括一个或多个机制。部分可选 办法如下:

1.将监测职能分配给一个单一实体, 即,一个独立机制

第三十三条第二款明确规定了框架 和《巴黎原则》之间的联系,表明 了将监测职能分配至一个国家人权 机构的倾向。这完全符合《公约》 规定。

当前,全世界共有100多个国家人权机构。它们的名称可能是人权委员会、人权监察员或人权机构。

2.把该职能分配给包括多个独立机制 的框架

《公约》还预见到委任多个独立机 制的可能性。

D. 《公约》背景下的《巴黎原则》

1991年在巴黎举行的国家人权机 构国家讲习班率先起草了与保护和促进 人权的国家机构的地位和运作有关的原 贝IJ,即我们今天所说的《巴黎原则》。

《公约》第三十三天第二款规定, 缔约国在指定或建立促进、保护和监测 《公约》实施的机制时,缔约国应当考虑到这些原则。就《公约》来说,《巴 黎原则》会引发下列问题:

E. 国家监测框架的职能

独立监测框架有望促进、保护和监 测《公约》的实施。电脑幻灯片演示文稿中的幻灯片10列示了一些促进、保护 和监测残疾人权利的任务实例。

F. 民间社会和残疾人的 参与和参加

第四条第三款规定,缔约国应确保 在为实施《公约》而拟订和施行立法和 政策时,以及在涉及残疾人权利问题的其他决策过程中,与残疾人及其代表组 织密切协商,使他们积极参与。

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第三十三条第三款规定,民间社会,特别是残疾人及其代表组织,应当 参加并参与监测程序。

至少,这意味着根据第三十三条设立的国家机构应努力让残疾人及其代 表组织参加并确保其参与。《公约》未 就如何才能和应该如何参与提供指导意 见。培训人员可组织培训课程的参与者就可供参加的领域展开讨论,例如:

此外,在其他许多领域内,也需要促进 与残疾人及其代表组织的协商并使其参 与《公约》的实施和监测。可通过小组 活动,査明更多领域。

G. 议会

除《公约》规定的专门监测安排夕卜,议会,通过行使其监督职能,也在确保尊重残疾人的人权方面发挥着关键 作用。可以倚重的各类议会机制包括:

H. 国家法院和法庭

国家法院亦可在《公约》的实施和 监测中发挥重要作用。

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得益于国家法庭判例:

培训人员不妨考虑査询国家案例 法,找出与残疾有关的案例。培训人员 可先行提供案例摘要,然后鼓励参与者讨论司法机关可借以加强和保护残疾人权利的各类途径。

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单元 7 – 向残疾人权利委员会提交报告:国家报告和非正式报告

导言

这个单元的宗旨是向国家、民间 社会和国家人权机构提供关于向残疾人 权利委员会提交报告这一程序的详细信息。《公约》第三十五条规定,缔约国在《公约》对其生效后两年内,有义务向委员会提交初次报告,其后,缔约国至少应当每四年提交一次报告,并在委员会提出要求时另外提交报告。民间 社会和国家人权机构可对缔约国所提供 的资料进行补充,在报告进程中起着至关重要的作用。本单元涵盖了国家报告 和非正式报告的内容,以及它们起草报告、提交委员会和就委员会结论意见和建议采取后续行动的过程。

A. 国家报告

1. 残疾人权利委员会

在讨论报告之前,我们有必要先来了解一下负责接收和审议各国和其他利 益攸关方报告的残疾人权利委员会的性质和作用。委员会系根据《公约》第三十四条设立,是由18名独立专家组成的条约机构,各成员以个人身份行事,由 公约缔约国在缔约国会议上选举而出, 并具备一定的特质,例如:

在选举这些专家时,缔约国应考虑 《公约》第三十四条明确提及的一系列 问题,其中包括:

最后一条标准残疾人专家的参加一是《公约》的一项新颖之处,这证实,残疾人往往被排除在影响他们的 决策过程之外。同理,缔约国在提名专 家候选人时,务请适当考虑到第四条第 三款的规定。第四条第三款要求缔约国 在影响残疾人的决策过程(特别是涉及法 110 律和政策决定的决策进程)中,要与残疾人,包括残疾儿童,及其代表组织密切协商,使他们积极参与。虽然该项吁请力度相对较弱仅务请各国在提名专家候选人是顾及这一点但它表明, 提名程序不应纯粹是一项政府关切,其他社会各界也可在委员会的成员组成方面发挥作用并与之存在利益关系。

当选的委员会专家任期为四年,可 以连选连任一次。

委员会的主要责任是接收《公约》各缔约国提交的全面报告(见下文)。

此外,根据《任择议定书》的规定,委员会有权:

最后,委员会还拥有自我行政管理权限。例如:

5. 方法

虽未严格规定各国在编写报告时必须遵循的方法,但下列步骤与之相关:

6. 内容:报告准则 14

委员会现己制订报告准则,目的 是就报告的形式和内容为缔约国提供建议,以促进报告的编写、保证其全面性并确保缔约国以统一形式提交。遵循报 告准则还有利于减少委员会根据《公约》第三十六条及委员会议事规则第36 条第3款请求提供进一步资料的必要。

关于《公约》承认的各项权利,条 约专要文件应说明:

条约专要文件应以无障碍的电子版和打印版两种模式提交。

报告应符合协调报告准则第24段至 第26段和第29段的要求。

《公约》专要文件的格式应符合协调报告准则第19段至第23段的要求。初次报告不应超过60页,后续《公约》专要文件篇幅则应限制在40页以内。段落应按顺序编号。

根据报告准则,报告的大体结构如 下:

委员会的报告准则列明了缔约国应 逐条逐款进行报告的具体问题。

关于缔约国就委员会制订的准则逐 一进行报告一事,秘鲁提交的初次报告(CRPD/C/PER/1)是一个很好的例子,部 分报告摘录如下。以第二十九条为例, 下表中,左栏为委员会的准则,右栏为秘鲁所采取的措施。该例子耐人寻味的原因至少有二:

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23.第二十九条:参与政治和公共生活

81. 本条保证残疾人享有政治权利。

报告内容 成就
保证残疾人(特别是精神或智力残疾 人)政治权利的立法和措施,包括(如 果有的话)现有限制因素以及为克服 这些因素而采取的行动 自国会2009年12月批准第29478号法后, 国家选举程序办公室确立了便利残疾人 在选举中投票的必要法律框架。
为确保所有残疾人自行或在其所选人 员协助下投票的权利而采取的措施 国民身份证还是选民登记的唯一凭证。 所有公民均有义务使用身份证,全国国 民身份登记处现已签发一项行政决定, 规定残疾人经资格验证后,可免费办理 身份证。
为确保投票程序、设施和材料的完全 无障碍性而采取的措施 根据第29478号法,国家选举程序办公室 设有残疾公民登记册,旨在方便他们通 过以下方式投下选票:(a) 为有视力残疾 的选民准备盲文选票(盲文模板);(b) 将 投票台设在投票站一层;(c) 将各投票 站内楼层较高的投票台临时下移,避免 残疾选民攀爬台阶;(d) 在投票站张贴标 识,为残疾选民提供指引,并宣传为便 利他们出入投票台而采取的措施。该登 记册可通过办公室的官方网站进行查阅。
用以衡量残疾人是否充分享有参与政治和公共生活的权利的指标

2004至2007年间,共有10,758名残疾人 行使了选举权。

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在地方、区域和国家一级为残疾人建 立和维持代表其权利和利益的组织而提供的支持(如果有的话) 全国残疾人融合事务委员会自2001年 起开始对致力于为残疾人谋福利和解决 他们所面临的问题的协会、非政府组织和其他组织进行登记;在很多此类组织 中,有残疾人的父母或家人担任董事会成员。目前,有310家机构在国家登记局进行了注册登记;这授予它们订立合作 协议的权限,为其提供开展国际合作的 机会,并使其能够促进机构成员实现社 会融合。

7.问题清单

委员会一经收到缔约国报告,即由 其国家报告员(委员会的1名成员)展开审议。委员会将在报告员的协助下,确 定该报告是否存在任何资料缺失。委员会将在此基础上,向缔约国转发一份问题清单,旨在确保报告所载信息完整齐 备。一般情况下,缔约国会在与委员会举行建设性对话之前,对问题清单做出 书面答复。

通常,委员会在与缔约国举行建 设性对话之前,便在会议上确定问题清 单。从而为缔约国做出答复充分预留出 时间。并让委员会有时间考虑缔约国提 交的其他资料,并确定自身是否己经充分掌握关于某一特定主题事项的资料或 在举行建设性对话期间是否有必要进一步采取后续行动。

现以突尼斯提交的报告为例,说明 问题清单如何发挥作用。该缔约国在初次报告中提供了有关残疾儿童权利的信 息,但主要侧重点是健康和教育。突尼 斯并未提供有关保护儿童免遭暴力和剥削的信息。因此,委员会要求提供该项 信息。突尼斯在其答复(CRPD/C/TUN/ Q/1/Add.l)中指出:

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有意思的是,我们注意到该缔约国 极少提及其专门保护残疾儿童的举措, 而是更多地涉及较为宽泛的儿童保护体系。当然,这也适用于残疾儿童,但出于一系列原因,法律和政策应当专门提 到残疾儿童的保护。例如,成年人在与 聋哑儿童交流时可能会存在困难,这反过来可能让他们更容易受到暴力和凌 虐,因为他们可能无法寻求保护。

虽然该缔约国并未充分回答委员会的问题,但它帮助委员会査明该国的儿童保护体系确己部署到位,这样,委 员会在会议期间便能进行更为具体的提问,从而确保委员会有限的时间得到最佳利用。

8. 委员会会议

缔约国的下一步是将报告交由委员会审议,以展开建设性对话。在此基础 上,委员会将对该缔约国发表结论性意 见和建议。

目前,委员会一年举行两次常会, 议程涵盖多个项目。自2014年伊始, 委员会共将举行为期五周的全体会议和为期两周的会前工作组会议。会议第一天,通常先由委员会主席和人权高专办的一名代表作开幕致辞。嗣后,举行全体会议,先与世界卫生组织(世卫组织)、国际劳工组织(劳工组织;)和联合国儿童基金会(儿基会;)以及人权高专办等联合国组织的代表展开讨论,后与民间社会的代表举行讨论。委员会还可能会举行非公开会议,筹备与某一缔约国 的对话。

委员会还将与缔约国进行会面。委员会与缔约国的对话分为不在同一天举 行的两次时长为三小时的会议。会议伊始,先由缔约国代表作陈述,后由委员会的国家报告员作介绍。其后,由委员 会成员作发言,反思缔约国的报告并提问其他问题。对话共分三个阶段进行, 先由委员会成员提出一系列问题,后由缔约国逐一做出答复。缔约国代表可在 一天时间内陆续做出答复。之后,委员 会将举行非公开会议,讨论其结论性意见和建议,这也需要一些时间。

除建设性对话外,委员会还讨论根 据《任择议定书》提交的来文,以及其他热门话题,如它向大会提交的报告(如 与当次会议相关)、条约机构的加强、其 工作方法、任何一般性意见的草拟或未来几天一般性讨论的筹备。

其结论性意见谨遵其他条约机构结论性意见的格式。先述及缔约国执 行《公约》的积极方面,后转向”妨碍执行《公约》的因素和困难”和”主要的关注问题和建议”,其中,后者按照 119 意见和相应建议逐条编排,并谨遵报告 的格式,即第一至四条、具体权利和具体义务。

继续以突尼斯为例,有意思的是我 们看到,委员会在问题清单阶段的顾虑 似乎继续存在,而该缔约国的答复不足以消除这些顾虑。在结论性意见(CRPD/ C/TUN/CO/1)中,委员会指出:

B. 非正式报告

1. 民间社会/国家人权机构对报告周期的投入

就《公约》提交报告不是一项独立或孤立的活动。相反,它是一项进程, 而民间社会和国家人权机构能够对这一 进程的各个阶段做出有益贡献。考虑到《公约》第三十五条第四款和第四条第 三款的规定,残疾人代表组织的参与应 特别予以重视。整个过程如下(己标明民间社会组织和国家人权机构可施加影响 之处):

4. 方法:形成非正式报告编制联盟

结成非正式报告编制的国家利益攸关方联盟虽非一项必要条件,但却大有裨益。这样,仅通过向委员会提交一份文件,便可涵盖全国民间社会的各种关切。除此之外:

在形成联盟时需要考虑的问题有:

5. 内容:具体权利

非正式报告最好能够遵循委员会的 报告准则。假如国家在编制其报告时, 谨遵报告准则,则意味着该报告既符合 委员会惯例,又与国家报告相一致。如 上所述,委员会将《公约》所载权利和 义务分组如下:

报告准则还列出一系列问题,需结 合各标题下各项规定做出答复。

例如,委员会关于“第五条―平 等和不歧视”的准则是:

本条承认,在法律面前,人人平 等,人人有权不受任何歧视地享有法律 给予的平等保护和平等权益。

缔约国应报告:

为答复这些问题,西班牙在其初次 报告(CRPD/C/ESP/1, 第15-16段,黑体系 作者所标)中提供了如下信息:

简言之:

非正式报告会以更长的篇幅回答委 员会的问题,并向其提供补充信息。它 注意到:

6. 建议

非正式报告有必要对委员会能够采 取的行动做出提议,例如,委员会可以 向国家代表提出的问题。另外,它可以 就哪些应该列入结论性意见进行提议。 重要的是,要记住这些建议应该尽可能 地明确和有针对性,以便它们得以落实 并在下一次定期报告中得到体现。含糊 不清或泛泛不详的建议可能会让缔约国 在执行时混淆不清,或导致没有得到执 行或执行不力。

关于建议的一些准则如下:

还是关于第五条,关于西班牙实施 情况的非正式报告提出了两套建议。

针对防止歧视的保护并未保护到某 些残疾人这一说法,报告提议,应将重 心放在脆弱性上,而非残疾百分比上。

针对监督和制裁机制没能完全奏效 的说法,非正式报告建议:

尽管并非所有建议都符合上述提 议,但它们都能有所帮助。试考虑以下 建议:

设立两项指标,分别在行政处罚领 域和法律领域监测保护制度有序事 项的有效性

126

总体来说,这是一项有益的建议:

7. 数据收集和分析

可对非正式报告有所助益的若干数 据来源如下:

来自国家统计研究所的报告,如普 查数据或临时报告

来自教育、卫生、司法、社会事 务、交通运输等部委的数据

联合国和世界银行的报告可能会包 含关于残疾人的信息,甚至专门注 重于残疾问题

国家人权机构可能会持有研究报告 等资料

学术机构可能会展开有关残疾人权 利的研究或调查。

129

单元 8 – 《任择议定书》

导言

这个单元列述《残疾人权利公约 任择议定书》的两个程序― 来文和调 查― 的基本参数,解释各程序所涉及 的步骤,并明确《任择议定书》作为加 强残疾人权利的一种手段所带来的部分 惠益。

A. 残疾人权利委员会

《公约》第三十四条规定设立残疾 人权利委员会,一个肩负七大职能的独 立专家国际组织。委员会成员通过在纽 约举行的缔约国会议上选举产生。与其 他人权条约的缔约国会议不同,《残疾 人权利公约》的缔约国会议还就有关公 约实施的问题举行实质性讨论。

缔约国根据自身提名的候选人名 单,以无记名投票选举专家。缔约国在 选举专家成员时,须顾及他们在人权和 残疾领域的能力和经验,并考虑到公平 地域代表原则,各大文化和各主要法系 的代表性,男女成员人数的均衡性以及 残疾人专家的参加。专家以个人身份任 职:他们不代表提名或选举他们的国 家。他们具有独立性。 16 为保障其独立 性,他们不得参加与本国有关的报告审 议或建设性对话。

B. 《公约》规定的委员会职责

各国一经成为公约缔约方,即须向 委员会提交定期报告,说明它们为实施 《公约》所采取的措施(第三十五条)。 各缔约国应在《公约》对其生效后两年 内,向委员会提交初次报告,其后,缔 约国至少应当每四年提交一次报告,并 在委员会提出要求时另外提交报告。

委员会可与缔约国开展建设性对话 并发表结论性意见和建议,以便为改进 和加强《公约》的执行工作采取后续行 动。国家人权机构和民间社会组织等其 他有关方面也可以参加该对话。例如, 各残疾人组织委员会可以向委员会提交 非正式报告。非正式报告可能会极具价 130 值,因为它们展现了民间社会关于《公约》实施的视角,从而让委员会更为全面地了解《公约》的实施情况。

委员会可能还会举行为期数天的一般性讨论,会议对外开放,就因适用 《公约》产生的普遍关心的问题展开讨论。委员会现己就法律权利能力和无障碍两个专题举行了为期数天的讨论, 并就残疾妇女和女童专题展开了半天讨论。

委员会可就《公约》所载具体规定或具体问题发布一般性意见。这些意见是权威性的声明,旨在澄清《公约》执行过程中出现的问题。在其他条约机构中,一般性意见是执行具体条约规定的简要指南,因此极具重要性。例如, 经济、社会和文化权利委员会的一般性意见在国家一级影响显著,让《公约》极具概括性的规定具体翔实。在不同大洲的若干管辖区域内,国家法院己将这些一般性意见作为对个别案件适用《公约》的一种手段加以参考。

C. 《任择议定书》规定的 委员会职责

《任择议定书》附属于《残疾人权利公约》,是一项独立的国际法律文 书。它与《公约》一道于2006年12月13日获得通过。《任择议定书》须经单独批准或加入。一国若想成为《任择议定书》缔约方,需先行成为《公约》缔约国。允许各国对《任择议定书》持有保留,但保留不得与《公约》和《议定书》的目的和宗旨不符。

《议定书》具有任择性,意即国家在批准《公约》时,无须一并批准《议定书》。但正如《公民权利和政治权利国际公约》和《残疾人权利公约》等文书所确认,补救或矫正的权利是充分享有所有权利的基础。该权利同样适用于残疾人,一如适用于其他任何人。条约机构总是建议批准《任择议定书》,以确保各项权利获得全面保护。

各国一经成为《任择议定书》缔约方,即承认委员会有权接受个人提出的,声称某缔约国违反《公约》任意一项规定的申诉(称为"来文")。《任择议定书》(第六条)还规定,如果委员会收到可靠资料,显示某一缔约国严重或系统地违反《公约》规定,委员会可以展开调査。缔约国可以在签署或批准《任择议定书》时声明选择退出调査程序(第八条))。

D. 来文程序基本信息

《任择议定书》所规定的个人来 文程序与其他国际人权条约的个人来文 程序相类似。它允许声称因某缔约国违 131 反《公约》任意一项规定而受到侵害的个人和个人群体向委员会提起申诉。一开始,有必要指明一些关于《任择议定书》是什么和不是什么的信息,以避免 造成混淆。

来文程序即为所谓的准司法程序。它在很多方面都与申诉的司法审议相类似,但两者之间也存在一些重要差别。

另外,值得一提的是,现己有多份来文提交委员会。然而,其中大部分都因不符合可受理的基本要求(例如,很多来文是在起诉美国,而美国既非《公约》缔约方,亦非《任择议定书》缔约方),不能登记。

E. 来文程序:从申诉到解决

整个程序如下:

截至目前,委员会共就以下三份来文的案情提出意见:H.M诉瑞典(第3/2011号来文)、Szilvia Nyusti和P6ter Tak&cs诉匈牙利(第1/2010号来文)和Zsolt Bujdos6及其他五人诉匈牙利(;第 4/2011号来文)。 17

H.M.诉瑞典 (第3/2011号来文)

4. 裁定

委员会注意到,提交人提及违反 《公约》第九条(无障碍)、第十条(生命权)、第十四条(自由和人身安全)和第二 十条(个人行为能力)的行为,但未进一步提供证据证明该行为可能如何违反了这些规定。因此,委员会认为这些申诉证据不足,未达到受理的标准,故根据 《任择议定书》第二条第(五)款不可受理。委员会认为,提交人根据《公约》 第三、第四、第五、第十九、第二十五、第二十六和第二十八条提出的其他 指控证据充分,符合受理条件,并开始 审议案情。委员会指出,它所收到的资 料表明,提交人的健康状况十分危急, 能够在家使用水疗池极其重要,是满足其康复需求的一种有效手段一而就 提交人而言,这是唯一的有效手段。因 此,为作适当改动和调整,需要背离规划,以便修建水疗池。参照《公约》关于"基于残疾的歧视"和"合理便 利" (第二条)的定义,委员会指出,缔 约国并未指出这一背离将带来"过度和不当负担",而这正是界定一项便利请 求是否合理的先决条件。根据第二十五 条(健康)和第二十六条(适应训练和康 复),委员会指出,缔约国驳回提交人的建筑许可申请的做法未考虑到其案件的 具体情况及与其残疾有关的特殊需求。因此,委员会认为,该国主管部门拒绝 批准背离规划以修建水疗池的决定不当,且造成了歧视效果,不利于身为残疾人的提交人根据其健康状况获得所需的健康照料和康复。

Szilvia Nyusti和Peter Takdcs 诉匈牙利(第1/2010号来文)

1. 亊实

两位提交人均为视障者。各自与 OTP Zrt.信贷银行((OTP))签订了私人活期 存款账户服务合同。根据该项合同,他们有权使用银行卡。然而,提交人在无任何帮助的情况下,无法使用自动取款机,因为OTP的自动取款机的键盘没有盲文字体,这种取款机也不针对银行卡 业务提供可听指令和语音协助。两位提交人每年与其他客户一样为银行卡服务 与业务交易支付同等费用,但他们却不能够与其他视力良好的顾客一样使用自动取款机所提供的服务。因而,他们虽支付同等费用,但获得的服务却较少。两位提交人向一审法院提交申诉,法院裁定,银行的行为构成直接歧视,因此,OTP侵犯了两位提交人的人格尊严与平等待遇权。法院还具体说明了所讨论的两个要素:第一,《平等待遇法》 适用于所有民事关系,而不论当事方是否是向无数客户提供服务的公共或民事 部门经营者;第二,即便是在《平等待遇法》生效之前作出的合同提议亦应涵盖在本法的规定范围之内,因为该法的 目的是使非歧视原则适用于任何涉及更 多客户的关系。法院责令银行对部门自动取款机进行改装,另外,还准予两位提交人获得经济损失赔偿,并在确定金钱损失赔偿额度时,考虑到即便是在《平等待遇法》生效后,OTP依然在近期购置了不可改装的自动取款机,并且没有采 取任何措施来方便提交人获得自动取款机提供的各种服务。

两位提交人就一审裁决提起上诉, 要求所有自动取款机实现无障碍,他们声称,其活动并不仅限于依据一审法院 所作裁决实现自动取款机无障碍的那些城市。他们还要求提高赔偿额度。上诉法院驳回了其上诉,维持一审法院原判。因此,两位提交人向最高法院提出特别司法审査请求,要求法院变更市政上诉法庭的裁决。最高法院驳回了该请 求。

4. 裁定

委员会注意到,两位提交人提到缔 约国违反了《公约》第十二条第五款的 规定,但没有进一步提供证据说明该国如何违反了该条款的规定,因为根据委员会所收到的资料,提交人控制其自身经济事项的法律权利能力并没有受到限制。因此,委员会认为,来文此部分证 据并未为受理之目的充分予以佐证,故而根据《任择议定书》第二条第(五)款 之规定,不予受理。委员会认为,两位提交人为可受理之目的,充分地佐证了 其根据《公约》第五条第二款和第三款 和第九条提出的诉求。在没有任何阻碍受理的情况下,委员会宣布这些诉求予以受理,并开始审査案情。

关于案情,委员会注意到,两位提 交人向一审法院提出的首次申诉的重点是缺乏合理便利,BP, OTP没有考虑到 136 他们的视觉损伤,并在其住所附近提供 无障碍自动取款机。委员会进一步注意到,提交人向上诉法庭和最高法院提出 的民事诉讼及他们向委员会提交的来文进一步扩大了申诉范围,例如,没有向视障者提供使他们能够使用OTP运行的整个自动取款机网络的无障碍服务。鉴 于提交人己选择扩大申诉范围并据此向委员会提交来文,委员会认为,应该根 据《公约》第九条审议提交人诉求的全部内容,没有必要分开评估缔约国是否履行了《公约》第五条第二款和第三款 规定的义务。

关于这一点,委员会回顾《公约》 第四条第一款第(五)项规定,缔约国应 采取"一切适当措施,消除任何个人、组织或私营企业基于残疾的歧视"。为此目的,要求缔约国根据《公约》第九条采取适当措施,通过査明和消除实现无障碍的障碍和壁垒,确保残疾人在与 其他人平等的基础上,获得信息、通信 和其他服务,包括电子服务。缔约国应特别采取适当措施,以便拟订和公布无障碍使用向公众开放或提供的设施和服务的最低标准和导则,并监测其实施情况(《公约》第九条第二款第(一)项),同时确保向公众开放或为公众提供设施和 服务的私营实体在各个方面考虑为残疾 人创造无障碍环境(第九条第二款第(二) 项)。

Zsolt Bujdosó及其他五人诉匈牙利(第4/2011号来文)

欧洲社会权利委员会 Autism Europe诉法国, 第13/2002号来文

人权委员会诉德国, 第1482/2006号来文

5. 调查结果

委员会认为,在不经本人同意或违 背本人意愿的情况下,下令对其进行治疗或检査的,构成对其隐私的干涉,而且可能会构成对其尊严和名誉的非法攻击。这类干涉行为若要获得允许,则须满足一定条件,,必须有法律规定, 符合《公约》的条款、目标和宗旨,而且对案情而言,属合理之举。委员会认 为,法院的行动是不合理的,因为这样 的话,提交人必须要接受检査,否则, 就要任凭专家在法院未经审讯提交人的 情况下,根据卷宗拟写意见。委员会认为,这违反了第十七条和第十四条第一款的规定。委员会指出,缔约国有义务 向提交人提供一种有效的补救办法,并 防止类似的侵权事件再次发生。委员会 要求缔约国在180天内提交资料,说明其 141 为落实委员会意见所采取的措施。委员会还要求该国公布委员会的意见。

以《公约》规范和标准为参照,回过头来回顾这两起发生于《公约》生效之前的案件,甚是有趣。特别是第二个案例,它提出了一些极其复杂的问题。重要的是,根据《公约》的规定,法院质疑提交人法律权利能力的行动存在问题,未能尊重当事人在与他人品等基础上的法律权利能力(利用精神残疾作为可能的区别对待理由,剥夺她与本案有关的法律权利能力)。残疾人权利委员会又会按照《公约任择议定书》的规定,如何对本案进行裁决呢?

F. 来文提交清单

若要来文成功登记入册,就必须载 明某些问题,委员会就此提供了有益指 南(CRPD/C/5/3/Rev.i;i。相关问题见下文 方框:

上述10点均十分重要。但,有必要 提请注意一些具体的问题:

145

G. 可接受性和可受理性

《任择议定书》就可受理性设定了严格标准(第一至二条),来文在由委员会根据案情作出裁定前,必须满足这些标准。第一条规定了来文如欲获得委员会接受和审议必须满足的基本要求。如果来文明显不符合这些要求,委员会秘书处不能登记该来文,则来文甚至连可受理阶段都达不到。如果其中某些标准在注册阶段尚不明确,则委员会可能不得不在可受理性阶段亲自进行审议。这些标准现以问题形式载列如下:

第二条规定了可受理的要求。这些要求适用于己登记和委员会审议的来文。如上所述,委员会可以裁断来文不符合可受理的要求,故而没有必要审议其案情。

146

己用尽国内补救办法是《任择议定书》所载的一项主要的可受理标准。 出于这一原因,提交人有必要在关 于他们如何用尽国内补救办法的提交材料中尽量纳入更多信息。如上所述,提交材料能够说明所采取行 动的类型、审理的当局、采取行动 的时间和最终判决等等。委员会还可以问国内补救办法为什么没有用 尽。实际上,第二条第(四)款规定, 本项要求在以下情形中不予适用: 如果补救办法的应用被不合理地拖延或不大可能带来有效的救济。这从侧面体现出国际法在其他领域的事态发展。例如,欧洲人权法院要求,如果存在"可用"和"有效"的补救办法,则必须用尽国内补救办法。美洲体系现己明确规定,本规则存在三种例外情况:(1)缔约国的国 内立法未就本规则提供适当法律程序; (2) 声称权利遭到侵犯的一方被剥夺获得国内法所规定之补救办法 的权利,或受到阻挠,不能用尽补 救办法; (3) 在根据上述补救办法做出最终判决时无端拖延。

H. 临时措施

在紧急情况下,委员会在收到来文之后以及就其通过意见之前,可要求缔约国采取某些临时措施,避免对指称侵 权行为的受害者造成无法弥补的损害。临时措施旨在应对特殊情况或有生命威胁的情况。例如,在人权事务委员会受理的绝大多数案子中,在涉及有可能侵犯生命权和不受酷刑权的死刑或驱逐出境的案子中,都采用了临时措施这一手 段。如果委员会准予采用临时措施,最 后裁决可以确认或宣布其无效。

I. 审议案情和公布委员会的 意见和建议

委员会可以在审议完来文可受理性之后审议案情,或者同步审议。一些条约机构会同时对可受理性和案情进行审议,而其他机构则会先后予以审议。将 可受理性和案情一并进行审议可以节省时间。审议的一般进程可概述如下。

委员会接下来会通过关于来文的决 定或意见。其基础是当事双方提供的书面材料和委员会所确定的《公约》对相 关事实的适用。委员会如有任何意见和 建议,会即行转送有关缔约国和请愿人如有侵权行为,委员会通常会要求缔约 国采取适当的措施,予以补救。在这方 面,委员会尚未形成惯例。但据其他条约机构的经验,这些措施可能仅限于建 147 议缔约国提供"适当补救",或者可以更加具体,比如,建议审査有关政策或废止有关法律、支付赔偿金或防止侵权行为再次发生。

委员会议事规则第75条规定,在委 员会送交其意见后六个月内,缔约国必须向委员会提交一份书面答复,说明所 采取的任何后续行动。此后,委员会可 请该缔约国提交补充资料,它还可请缔约国在其向委员会提交的定期报告中载 明相关资料。

有趣的是,还有一个协调中心负责跟进委员会意见的落实情况。议事规则 规定,委员会应指定一名特别报告员或一个工作组,负责査明缔约国为落实委员会的意见和建议而采取的措施。特别 报告员或工作组可视跟进委员会各项意见的需要,酌情进行联系和采取行动, 他们还能建议委员会采取有关行动。经委员会和缔约国本身同意,特别报告员 或工作组可对该国进行访问,并向委员 会进行报告。

J. 调查

《任择议定书》所确立的第二项程序是调查。如有可靠资料表明有关缔约国严重或系统地侵犯《公约》所载权利,委员会可据此展开审査。缔约国在批准《任择议定书》时,可以通过发表声明和提出保留,选择退出该程序(第八条)。缔约国可于晚些时候决定撤回保留。

较之申诉程序,调査程序的主要特 征有:

严重侵犯是指严重滥用一项或多项《公约》条款,例如,危及他人生命、完整性或人身安全的歧视。系统地侵犯是指规模较大、频率较高的滥用现象,无论蓄意与否。该滥用现象可能是法律、政策或惯例所致。"系统地"一 语可能包括不被视为"严重"的侵犯行 为。

整个程序如下:

关于个人来文程序,参与者听取调査结果可能会有所帮助。遗憾的是, 由于该程序具有保密性,公开调査报告 相对较少。调解人不妨考虑讨论消除对妇女歧视委员会对墨西哥华雷斯城绑架、强奸和谋杀妇女案件所作的调査(CEDAW/C/2005/OP. 8/MEXICO)。

K. 《任择议定书》的惠益

无论从程序上还是从实质上来说, 《任择议定书》都是保护残疾人和加强国家能力的一个潜在重要机制,不仅能泽被人权侵犯行为的受害人,还会令国家受益。确实,乍看之下,国家可能会对申诉或调査程序兴致不高。然而,一半以上己批准《公约》的国家也己经批准《任择议定书》,因为《任择议定书》对它们也大有裨益。

L. 国家、民间社会和联合国国家工作队的作用

国家、民间社会和联合国国家工作 队均能在促进《任择议定书》方面发挥 作用并从中受益。特别是,各国可以:

通过促进《任择议定书》获批和倡导落实委员会各项建议,民间社会和残疾人组织在强化《公约》的国际实施工作方面发挥着至关重要的作用。特别是,民间社会可以:

联合国国家工作队可以为各国批准《任择议定书》和落实委员会关于个人来文和调査的提议和建议提供支持。特别是,联合国国家工作队可以:

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Notes

1 主讲人说明、电脑幻灯片展示和集体活动说明均可 查阅:www.ohchr.org。

2 关于培训需求评估的更多资料,见埃奎塔斯国际人 权教育中心和人权高专办,《人权培训活动评估: 人权教育者手册》,专业培训丛书第18辑(HR/P/ PT/18)。

3 关于评估人权培训活动的详细实用指南,见《评估 人权培训活动:人权教育者手册》。

4 《联合国〈残疾人权利公约〉执行手册》(2008年2 月),第32页。

5 见下文单元2。

6 另见上文单元1。

7 更多信息,见经济和社会事务部、人口基金、韦尔斯利妇女中心,《残疾人权利、性别和发展:行 动的资源工具》,可查阅:www.un.org/disabilities/ documents/Publication/UNWCW%20MANUAL. pdf(2012年10月8日读取)。

8 要确保培训学员拿到《公约》,并且在培训员讲解 幻灯片时切实阅读《公约》文本。

9 更多信息,见http://mdtf.undp.org/factsheet/fund/ RPD00(2012年10月8日读取)。

10 世界卫生组织和世界银行,《世界残疾问题报告》(2011年,日内瓦)。

11 专业培训丛书,第7辑,第一次订正本(联合国出版 物,即将出版)。

12 《从排斥到平等:实现残疾人的权利》(2007年)。

13 更多信息见HRI/GEN/2/Rev.5,第一章。

14 CRPD/C/2/3 。

15 更多信息见HRI/MC/2008/3和《人权指标:衡量和实施指南》(联合国出版物,出售品编号13.XIV2)。

16 欲进一步了解委员会及《公约》规定的委员会职 责,见单元7。

17 关于委员会的判例,可查阅www.ohchr.org/EN/ HRBodies/CRPD/Pages/Jurisprudence.aspx (2013年9 月24日读取)。

Printed at United Nations, Geneva

1349353 (R) – October 2014 – 768

HR/P/PT/19

United Nations publication

Sales No. R.14.XIV.2

USD 25

ISBN 978-92-1-054038-4