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联合国出版物 出售品编号：C.14.XIV.2 ISBN:978-92-1-054038-4 eISBN:978-92-1-056499-1
重要的是，《公约》及其《任择议定书》挑战关于残疾问题的旧有观念，例如 医疗问题、引发怜悯或是慈善做法，规定在处理残疾问题时要以人权为本，增强残 疾人的权能。
《公约》及其《任择议定书》的批准工作进展迅速，但对于如何执行和监测 这些文书的认识却没有跟上进度。人权事务高级专员办事处认识到这个问题，并为 此编写了这本《〈残疾人权利公约〉及其〈任择议定书〉培训指南》。本书分为八 个培训单元，目的是为批准、执行和监测这些文书的相关工作人员提供信息，同时 v 增强他们的能力。《培训指南》主要针对《公约》及其《任择议定书》培训课程的 主讲人，但同时也承认，我们每一个人都应发挥作用。对于有志于从事这项重要事 业，提高认识和切实落实残疾人的权利，最终为人人建设包容社会的所有人，我建 议广泛传播和使用这些培训资料。
《培训指南》针对的是《残疾人 权利公约》及其《任择议定书》培训课 程的主讲人，可用于开发关于《公约》 和/或《任择议定书》的培训课程，同时 也是关于这些文书的一般性实用资料。
《培训指南》提倡互动式培训课程，最 好开展小班教学，学员人数不超过 20 人，内容包括电脑幻灯片展示和集体活 动，旨在鼓励主讲人和学员以及学员之 间开展对话，交流意见。
《培训指南》主要针对培训主讲 人以及本身了解国际人权制度、并且应 邀主持《残疾人权利公约》培训的其他 人。换言之，《培训指南》介绍了某些 人权标准、术语和机制，而不是关于 2 《公约》本身的知识。《培训指南》指 出，所有培训课程都应由一名主讲人主 持，同时得到适当的协助。
培训需求评估让主讲人得以充分了 解潜在学员的需求及其工作环境，以便 就设计培训课程做出明智的决定。培训 需求评估还有助于了解背景，以便为规 划中的培训课程确定最适宜的内容、方 法、技巧和时间框架。
培训需求评估应帮助主讲人收集必 要的资料，用以充分了解残疾人权利问 题，大致了解潜在学员的概况，同时确 定在促进以权利为本的残疾问题处理方 法方面存在的能力缺口或学员需求。
最好能够在开课前一个月向学员发 出课前调查问卷。由此收集到的信息有 助于设计和完善课程规划/日程安排。课 前调查问卷有多个目的，可以：
个人因素是多层次的，可以分为实 际因素和社会经济因素两类，例如：
多种个人因素相互作用，可以加剧 或减轻残疾状况。例如，富有的肢体残 疾者可以接受高等教育，找到工作。这 有助于在一定程度上增加社会参与，缓 解残疾。
8世界各地对于残疾问题有着不同的 处理方法，有些方法在部分地区较其他 方法更为普遍。
从医疗模式向社会模式的转变， 决不是要否认护理、咨询和协助的重要 10 意义，这些工作有时要耗费很长时间， 由医学专家和医疗机构来提供。在很 多情况下，残疾人需要得到医学治疗和 护理，需要接受检查、长期监测和服 药。在社会模式下，如有必要，残疾人 依然会前往医院和提供特殊治疗的服务 中心。所不同的是整体治疗方法：治疗 针对的是病患的期望，而不是机构的期 望。社会模式为护士、医生、心理学家 和管理者带来了新的责任和身份。这些 人与残疾人之间的关系将以对话作为基 础。医生不再高高在上，而是与残疾人 站在同一边。平等发轫于医院内部， 而不是始于医院之外。自由、尊严、信 任、评估和自我评估都是社会模式的特 点。
将残疾人视为“同情的对象”或 是“可以修复的问题”，残疾的负担将 落在个人头上，由此造成社会变革几乎 是不可行的。此外，某些社会规范也因 此抬头，使得残疾人参与社会和享有权 利变得更加困难。
另一个例子是在医疗/慈善处理方法 形成制度化的情况下，残疾人是如何被 视为“特殊”人士的。残疾人，特别是 社会心理失调者和智力残疾者，往往被 强制送往精神病院，远离社会，不能自 由选择自己的治疗方法。
在大多数社会里，患有精神和智力 残疾者历来受到虐待和忽视。这些人遭 受多种暴行迫害，例如，在政府的资助 13 下对于毫不知情的个人进行致幻药物实 验，强迫治疗，电休克疗法以及胰岛素 休克疗法，在第二次世界大战期间甚至 企图对这些人进行集体屠杀。
时至今日，围绕着精神疾病依然存 在恶名和误解，由此往往会导致歧视和 排斥。关于精神/智力残疾者的刻板观念 认为，这部分人智力低下，“古怪”， 没有工作能力，康复无望，不可预测， 而且很危险。
关于“精神病罪犯”犯下暴力行为 或犯罪的最新报道往往会给读者留下深 刻的印象，加深了认为心理障碍患者属 于危险分子的观念。
这种笼统观念不仅延续了风险意 识、缺乏安全以及社会/社区中普遍存在 的不安，而且还会影响到精神和智力残 疾者的自我认知。由于缺乏自尊，往往 会加剧恶名和误解。精神病治疗法使用 者和康复者全球网络等机构指出:“最严 重的损失莫过于，我们在社会环境中丧 失了自我认识。强迫治疗的经历使得我 们放弃了自己的生活，而当我们返回社 会时，这个社会认为我们危险、脆弱、 喜怒无常，而且 ‘有病’。” 4
大多数精神和智力残疾者并非性情 暴戾，他们做出暴力行为或是犯罪的可 能性也不会高于非精神残疾者。心理障 碍患者的智力与常人无异，而且在很多 情况下能够像其他人一样做事。
认为精神残疾者不会比非精神残疾 者更加暴戾，就是认识到了暴力的出现 是一个社会问题，而不是精神/心理问 题，同时还承认了精神疾病是由于环境 和社会因素引发的，而不仅仅是遗传和/ 或身体问题所致。
对待残疾问题的人权处理方法的重要原则(《公约》第三条的一般原则)
17《公约》序言指出，残疾是一个不 断演变的概念。但《公约》也提出了残 疾的社会模式，明确指出残疾是伤残者 与阻碍其参与社会的各种环境障碍相互 所用所产生的结果(序言部分第(五)段)。
用来指代残疾人或是与残疾人进 行互动的术语是非常重要的。某些词语 可能令人不快，带有贬义，或是浅薄无 知。不能依据残疾情况给人下定义。恰 当的措辞可以促进尊重，体现出对残疾 问题的深入了解。适当的沟通对于各类 19 对话者都具有重要意义。这项技能对于 从事以下工作的各方参与者至关重要： 与残疾人保持日常接触；对于支持和重 申残疾人权利的主管部门进行干预；开 展访问；以及，起草报告。
非洲、美洲和欧洲都制订了区域性 文书，例如《美洲消除对残疾人一切形 式歧视公约》(1999年)。
22既然已经构建了国际法律框架，为 什么还需要制订关于残疾人权利的公约 呢？
《残疾人权利公约》是一项人权条 约，也就是各国就人权和相关国家义务 达成的国际协定。
《公约》第一条提出了《公约》的 宗旨：促进、保护和确保所有残疾人充 分和平等地享有一切人权和基本自由， 并促进对残疾人固有尊严的尊重。
《公约》没有提出关于残疾的僵 化的定义。《公约》序言部分指出， 25 残疾是一个不断发展演变的概念。但《公 约》提出了残疾的社会模式，明确指出 残疾是伤残者与妨碍他们参与社会的 环境障碍相互作用所产生的结果。
明确提出主体外部的障碍是构成残 疾的因素， 是摆脱将残疾等同于功能障 碍的观念的重要一步。
《公约》并不否认肢体、精神、智 力或感官缺陷的存在(第一条)；但《公 约》反对以这些缺陷为由，限制或禁止 残疾人充分参与社会的做法。
应在各种各样的障碍中寻找缺陷(限制或制约)，其中既包括环境障碍，也包括导致歧视性立法和政策的态度。对于 残疾问题的无知是非常有害的,《公约》 因此将提高认识作为主要目标之一。
《公约》明确指出，有两类残疾人 极易受到歧视，他们的人权也极易受到 侵犯：残疾妇女和残疾儿童(第六条和第 七条)。
妇女和女童极易遭受基于性别的暴 力侵害。据联合国人口基金(人口基金) 估计，残疾人遭受肢体暴力、性虐待和 强奸的可能性比常人高出三倍。与残疾 男子相比，残疾妇女和残疾女童受到暴 力侵害的可能性更大。 7
《消除对妇女一切形式歧视公约》 是专注妇女权利的专项人权条约。可以 将这部《公约》和《残疾人权利公约》 结合起来阅读，以便更加全面地了解国 家防止歧视和促进残疾妇女实现平等的 责任。
27《公约》没有提出新的权利，而是 进一步明确了现有权利适用于残疾人的 特定情况。
例如，确保表达意见的自由和获取 信息的机会的某些适当措施 包括：
《公约》还规定，在充分享有人权 所需的必要问题上，国家应承担一系列 义务。这其中包括：
32 33义务分为两个层面：第四条规定了 一般义务，此后各项条款分别规定了与 具体权利有关的义务。
那么，国家应承担哪些义务？下文 概述了这些义务，后面的单元还会详细 论述。
根据《公约》承担的义务，以及增强 残疾人的能力使其能够主张自己的权 利，对于全面落实《公约》具有重要 意义。
有几种方式可以说明与人权条约有关 的国家义务。国际人权系统的基础是明 确以下两项广泛的义务：
《公约》。 这个框架应遵守《巴黎 原则》，后者列出了由大会商定的 此类监测机构的独立标准和职能。
协调中心和协调机制在促进《公 约》方面可以起到巨大的作用，有可能 促成变革。残疾问题历来属于某一部委 的职责范围，例如卫生部或社会事务 部。这种情况有时意味着，部分问题被
关于这些机制采用何种形式，《公 约》提供了相当大的灵活性，各国可以 根据本国国情做出调整。例如，协调机 制可以允许民间社会参与进来，很多残 疾问题理事会就采用了这种做法。
符合《巴黎原则》的国家执行和监 测框架提供了协助落实《公约》及核实 《公约》执行情况的独立手段，因而非 常重要。独立的国家人权机构可以发挥 多项作用：
假如培训学员大多来自民间社会， 讨论重点可以放在民间社会如何影响国 家报告，以及民间社会如何编写一份平 行报告提交给委员会，在国家报告以 外，从更加广泛的角度来呈现残疾人的 处境及其享有权利的情况。
残疾人的切实参与和融合，还只是 《公约》提出的一般原则之一。但考虑 到众多残疾人对于涉及到他们自身的决 策历来缺乏影响力，这项原则就显得格 外重要。为此，假如时间允许，务必要 详细阐述这项原则。
关于充分和切实参与和包容的概 念，促进人人都能够充分参与社会的公 共和私人层面，同时参与影响到他们生 活的决策。
包括残疾人在内的生机勃勃的民间 社会、残疾人组织的代表、一般性非政 府组织和国家人权机构的参与从一开始 就激励着《公约》的起草进程。
按照人权相关讨论的做法，包括残 疾人组织在内的非政府组织获得了负责 起草《公约》的特设委员会的认证，并 且出席了相关会议。大会一贯支持残疾 人组织积极参与特设委员会的工作。
39此外，残疾人组织和国家人权机 构参加谈判具有重要意义，可以确保 在《公约》中列入一项关于国家执行 和监测工作的条款，要求各国建立某 种形式的鼓励的国家机制来保护、促 进和监测《公约》。
残疾人和代表残疾人的组织在促进 《公约》方面可以起到多重作用，例如：
人权非政府组织和发展非政府组织 等民间组织在促进和监测《公约》方面 可以起到重要作用。这些组织可以开展 如下工作：
联合国国家工作队在促进《公约》 方面同样可以起到作用，并且可以开展 如下工作：
联合国促进残疾人权利伙伴关系及 其多方捐助信托基金于2011年建立，旨 在支持由联合国牵头的、与批准和执行 《公约》有关的各项方案，主要是在国 家层面上，但同时也涉及区域和全球层 面。创始机构包括国际劳工组织、人权 高专办、联合国经济和社会事务部(经 社部)、联合国开发计划署(开发署)、联 合国儿童基金会(儿基会)和世界卫生组 织(世卫组织)。 9
42 43根本性法律和宪政实践规范着批准 程序的多个方面， 而批准程序通常(并 非总是)在国家层面上进行，然后才能在 国际上批准或加入条约。有必要指出，
《公约》没有明确规定各国在批准《公 约》时应采取的任何具体的国内程序。
总的说来，国家批准条约有两种做 法，取决于立法机关的作用。第一，大 陆法系国家批准条约须经立法机关的核 准。在经过投票表决核准之后，批准法 案送交行政机关，由后者颁布、公示并 44 交存条约的保存机构。例如，阿根廷、 智利、克罗地亚、厄瓜多尔、匈牙利、 马里、尼日尔、巴拿马和西班牙均是依 据议会法案批准《公约》。墨西哥依据参 众两院之一的核准，批准了《公约》。
同样，国家在批准条约之前应开展 充分的磋商。事实上，《公约》本身就 支持这种做法。《公约》第四条第三款 明文规定：
缔约国应当在为实施本公约而拟定 和施行立法和政策时以及在涉及残 疾人问题的其他决策过程中，通过 代表残疾人的组织，与残疾人，包 括残疾儿童，密切磋商，使他们积 极参与。
在关于批准《条约》的讨论中，残 疾人应发表意见，或是直接表态，或是 通过代表残疾人的组织。相关磋商应体 45 现出残疾的多样性。残疾人并非千人一 面，他们有着多种不同的缺陷(包括社会 心理、智力和感官缺陷)，而且是不同的 人(男子、妇女、残疾儿童、土著人、老 年人，等等)。磋商应尽可能体现出这种 多样性。
人权非政府组织和发展非政府组织 等其他民间社会行为者也应参与磋商。 假如设有国家人权机构，应征求该机构 的意见，在研究残疾人的权利以及分析 法律和政策方面也可以起到作用。
为批准《公约》做准备，不仅仅是 一次由政府主导的过程。民间社会同样 可以推动批准工作。事实上，可以此作 为推动政府采取行动的最有效的时机。 为此，民间社会和其他各方可以采取如 下工作：
联合国地雷行动处和人权高专办开 发了一套宣传工具包，用以协助地雷行 动中心提倡各国批准《公约》。下面的 文本框截取了提交给相关利益攸关方以 推动批准《公约》的信函样本。
47这一阶段的一项重要工作是确定某 些术语。对于很多国家来说，表示同意 接受约束意味着签字和批准：
一些国家采用一次性程序来表示 同意接受约束，也就是“加入”。加入 是指向保存机构交存加入文书，与批准 具有同等的法律效力。但与批准不同的 是，在加入《公约》之前无需签署。
在签署、批准或加入条约时，国 家和区域一体化组织可能会希望提出保 留，从而调整条约的适用。《维也纳条 约法公约》(第二条第一款(丁)项)对于保 留给出了如下定义：
48一国于签署、批准、接受、赞同或 加入条约时所做之片面声明，不论 措辞或名称如何，其目的在摒除或 更改条约中若干规定对该国适用时 之法律效果。
《公约》时发表声明，表明对《公约》 所涉某一事项的理解，或是对某一特定 条款做出解释。
总之，不鼓励做出保留，主讲人在 讲授这一单元时，在考虑到受众的情况 下应设法明确这一点。
条约监测机构一直设法限制保留的 范围，并鼓励国家撤回保留。例如，人 49 权事务委员会第 24号一般性意见(1994 年 )― 关于批 准或加入《公约》或 其《任择议定书》时提出的保留或者 有关《公约》第四十一条下声明的问 题― 阐明了委员会在这个问题上的立 场。根据保留不得违背条约的目标和宗 旨这一标准，委员会指出了其认为不可 提出保留的领域，这其中包括强制性规 范条款。委员会研究了是否可以对于不 容克减的权利做出保留。同样，委员会 认为，对于为享有权利而创建有利环境 的措施不可做出保留，例如获得补救的 权利。委员会认为，保留是否有悖于条 约的目的和宗旨，应由委员会来判断， 部分原因是由于委员会认为人权条约的 本质使得缔约国不适合做出这项决定， 而且还由于委员会在履行职责的过程中 将无法避免地开展此类评估。
支持条约机构、强化普遍定期审查 和/或与刚刚开始或即将完成批准程序的 国家主管部门进行互动的利益攸关方， 应无保留地支持批准《公约》。
《公约》缔约国提出了多项保留和 声明，其中一些遭到了其他缔约国的 反对。
在国际上批准《公约》之后，国家 表示同意接受约束，《公约》对于该国 生效。但是，不能因此认为《公约》会 自动成为国内法的一部分。
将条约纳入国内法律体系，有两 种主要做法，这通常是由于法律传统所 致，往往体现在国家宪法当中。
主张一元主义的国家认为，国内 法和国际法共同构成同一个法律体系。 无需将国际法转换为国内法。批准国 际协定，就意味着立即将其纳入国内 法。国内法官可以直接运用国际法，公 民则可以直接援引国际法，与国内法毫 无二致。假如国内法规与国际法规相抵 触，法官可宣布国内法规无效。某些 国家历来以国际法优先，另一些国家则 采用“后法优于前法”的原则。在阿根 廷、智利、哥斯达黎加、克罗地亚、匈 牙利、马里、尼日尔、卡塔尔、斯洛文 尼亚和西班牙等《公约》缔约国，《公 约》条款对于国内法律框架具有直接的 法律效力，原则上可以直接应用，包 51 括在法庭上。对于《经济、社会、文化 权利国际公约》等其他人权条约，个人 曾经向法院提出起诉，指控有关方面侵 犯条约规定的权利，并赢得了补偿或赔 偿。
在《公约》可直接适用的国家， 《公约》在国内法律等级制度中占有不 同的地位。例如，哥斯达黎加承认各项 52 公约与《宪法》享有同等地位。阿根廷 议会收到一项法案，要求承认《公约》 与其他人权条约一样，同样享有宪法地 位。在克罗地亚、马里、墨西哥和尼日 尔等国，国家作为缔约国的国际人权条 约高于国内法。
人权条约机构常常要求澄清各项条 约在国内法律等级制度中的地位。对于 承认人权条约享有宪法地位的国家，人 权条约机构一向表示赞赏，但并非所有 国家都会这样做。
在进一步深入分析各项执行措施 之前，不妨首先快速浏览一下第三十三 条，这一条列出了三个相关机制(另见单 元6)：协调中心、协调机制和独立监测 机制。
协调中心： 第三十三条第一款， 要求在政府内部设立一个或多个协调中 心，负责有关实施《公约》的事项。 《公约》并没有具体说明由谁来担任协 调中心(某一部委、部委中的某个部门、 个人，等等)。
协调机制：这一款还要求缔约国适 当考虑在政府内设立或指定一个协调机 制，以便利采取与执行《公约》有关的 行动。此类协调机制虽然是一个选项， 但的确有帮助，可以确保所有部委和 57 各级政府(中央、省级和地方)共同执行 《 公约》，让残疾问题不再局限于某一 部委(例如卫生部或社会事务部)。
独立监测机制： 另一方面，《公 约》第三十三条第二款强调设立一个机 制来监测《公约》的执行情况。这一条 要求各国维持、加强、指定或设立一个 或多个独立机制，以促进、保护和监测
《公约》的实施。重要的是，各国在建 立这一机制时，应考虑到“与保护和 促进人权的国家机构的地位和运作有关 的原则”，也就是《巴黎原则》。换 言之，此类机制必须符合国际商定的独 立、多元和运行标准。
《公约》第四条第一款第(二)项要 求缔约国“采取一切适当措施，包括立 法，以修订或废止构成歧视残疾人的现 行法律、法规、习惯和做法”。
此外，各国应设法采取适当的立法 和行政措施，而且按照第四条第一款第 (三)项的规定，在一切政策中考虑保护 和促进残疾人的人权。
因此，执行《公约》的重要一步是 全面审查国家立法和政策框架，以便：
审查现行法律(和政策)是全体缔约 国均应承担的一项义务。即便是自动适 用《条约》的国家，也需要确保国内的 所有相关法律，包括地区法和习惯法都 符合《公约》。
《公约》第四条和其他条款明确提 出了在审查和改革法律时需要铭记的几 点要素：
应该注意到，更加完善的保护标准 应得到普遍适用：假如《公约》条款在 某些问题上弱于国家适用的现行法律， 自然应采用国家标准。在与澳大利亚的 残疾人组织进行磋商期间，有人指出
即便是在不能直接适用《公约》的 国家，批准或加入《公约》也会鼓励司 法部门在适用国内法时努力与《公约》 保持一致。主张二元主义的国家将《公 约》转化为国内法，让法院能够在做出 裁定时适用《公约》。
但同时还应考虑其他补救办法。 首先，其他补救办法可能更加适合。例 如，因提供服务而产生的问题交由消费 法庭来处理，或是通过国家人权委员 会、监察员、平等委员会、残疾人事务 专员等行政补救办法来处理，或许更为 妥当。这些机构的门槛要低得多，甚至 不需要律师，而且成本较低，不会拒人 于千里之外。同样，调解和仲裁在某些 情况下更为可取，这两种方式的对抗性 较低，而且采用的解决方案(补救办法) 62 得到有关各方的认可。劳动监察员和学 校监察员可以追究雇主和教育工作人员 的责任，因此，他们提供的解决方案(补 救办法)比司法补救办法更加快捷，成本 更低，而且也更加有效。
法律将国际承诺转化为国内法律框 架，而且往往会切实改善当地的人权状 况。
这种做法在很多方面都符合基于人 权的方法。这种方法包括三项主要内容：
根据《公约》的规定，为残疾人 提供包容和不歧视的服务，并不意味着 必须随时为所有人提供同样的服务。与
《公约》的其他方面一样，提供服务要 求采用双轨制。《公约》有时会要求在 与其他人平等的基础上获取主流服务， 在其他情况下则需要为残疾人提供特殊 支持，以便他们能够享有与非残疾人同 等的权利。
国家的义务至关重要：人权法明确 规定国家是促进、保护和确保执行《公 约》的首要义务承担者。
712. 规范私营部门：假如私营部门提供 服务，国家无需重复提供这些服 务，但依然有义务规范提供服务 的私营组织。《公约》确认了这一 点，特别是第四条第一款：
《公约》对于“歧视”的广义理解意 味着国家对于私营部门(包括个人)的 规范义务不仅限于禁止直接歧视。国 家还应禁止间接歧视(例如，由于设 施存在障碍或是没有提供相关服务， 残疾人事实上被排除在外)。
第四条强调了培训的重要性，要求 国家促进培训协助残疾人的专业人员和 工作人员，使他们了解《公约》确认的 权利，以便提供更好的协助和服务。
《公约》促进对于更加广泛的群体 进行培训，例如，针对专业人员和残疾 人。对于前者，《公约》促进：
研究对于残疾人的生活产生重大影 响。基于通用设计原则的技术创新正在 协助残疾人在社会上独立生活。统计和 收集数据正在协助国家和其他有关方面 了解残疾人面临的障碍，从而为执行措 施校准目标。
最后一点，在国际层面上，缔约国 均有义务促进研究方面的合作，便利获 取科学技术知识(第三十二条)。
77缔约国向残疾人权利委员会提交报 告的过程至关重要。民间社会和国家人 权机构还可以通过所谓的非正式报告， 向委员会提供信息。单元7深入分析了国 家报告和非正式报告。
除了在国际层面进行监测之外， 还可以在国内开展监测。人权高专办 《人权监测手册》 11 指出，“人权监 测”是一个宽泛的用语，是指主动收 集、核实、分析和利用信息来评估和处 理人权问题。监测工作往往需要很长时 间。“监测”还包括收集、核实和利用 信息来处理与法律、政策、方案、预算 和其他干预措施有关的人权问题。
人人都可以监测残疾人的权利状 况。但是，某些行为者肩负着特殊的责 任：
这项一般性意见特别侧重于经济、 社会和文化权利，但同样适用于公民权 利和政治权利。例如，在很多国家， 一些残疾人仍被剥夺投票权，不享有 结婚或是为买卖财产订立合同的法律 权利能力。
82对两个人给予差别待遇，会令人产 生困惑，还会招致歧视的指控。但这并 不是歧视，而仅仅是承认人与人之间存 在差异，但都享有相同的权利；要实现 平等，就需要对不同的人采取不同的策 略。
禁止歧视的法律以一系列概念为基 础，理解这些概念具有重要意义。
与残疾人相“关联”的非残疾人也 可能会受到基于残疾的歧视。试考虑这 样一种情况：一名妇女在雇主发现她有 一个听障儿子之后被解聘。雇主认为， 这名妇女需要从工作中抽出时间去照管 儿子。她自身并无残疾，但因为儿子身 84 患残疾之故，遭到歧视。换言之，这就 是基于残疾的区别对待，效果是剥夺了 这名妇女的工作权。
第二条明确规定，这类区别、排 斥或限制如具备以下条件，则属侵权行 为：
意图不是产生歧视的先决条件，关 键在于受歧视者的经历。较之有意为之 的歧视行为，轻率和疏忽可以产生相同 或更为恶劣的歧视性效果。
提及目的和效果，突出强调了《公 约》禁止直接和间接歧视这一事实。某 些行为会直接导致歧视，例如限制智力 残疾人的投票权；但在很多情况下，歧 视源于在不同情况下以同样的方式对待 两个人。在医院入口修建台阶，是以同 样的方式对待残疾人和非残疾人，但结 果是歧视性的，因为坐轮椅者无法进入 医院，可独立行走者能够轻松入内。从 表面上看似乎并不存在任何歧视(医院 86 向所有人开放)，但效果却是带有歧视性 的。《公约》同样禁止这种间接歧视。
长久以来，残疾人一直面临多种不 同形式的歧视，希望《公约》的通过能 够在全世界范围内减少这种歧视现象。
歧视不断演变，但不会减少。2006 年，在《公约》获得通过之际，联合国 秘书长科菲·安南指出：
因此，《公约》确认，要确保残疾人在 事实上与其他人平等，有时可能需要专 门针对残疾人采取相关措施。
这些措施可能是永久性的，例如为 残疾人搭乘的车辆建设无障碍停车场； 也可能是临时性的，例如设定残疾工人 雇用配额。这两类措施均是《公约》允 许的，不构成《公约》第二条规定的歧 视。
91消除对妇女歧视委员会在关于暂行 特别措施(第四条第1款)的第25号一般性 意见(2004年)中提出了一些措施，可能 关系到确定有利于残疾人的具体措施， 其中包括：
何时会出现基于残疾的歧视？谁是 真正的作恶者？由谁来为此负责？
考虑上述案例，如果要有人为此负 责的话，应该是谁呢？是乘客、家庭、 银行、管理层，还是人力资源部门？当 涉及到歧视时，存在多个不同层面的责 任，但国家是主要的责任承担者。
《公约》第四条规定，缔约国必 须确保私营部门尊重残疾人的权利。因 此，国家必须确保监测私营部门的适当 机制落实到位，教育、就业和健康等相 关的国家政策始终贯穿不歧视原则且私 营提供商予以奉行。
《 世界人权宣言》、《经济、社 会、文化权利国际公约》和《公民权利 和政治权利国际公约》均保护个人不受 歧视。各条约第二条中的“其他身份” 一词均包含基于残疾的歧视：
人人有资格享有本宣言所载的一 切权利和自由，不分种族、肤色、 性别、语言、宗教、政治或其他见 解、国籍或社会出身、财产、出生 或其他身份等任何区别。(《世界人 权宣言》)
《消除一切形式种族歧视国际公 约》、《消除对妇女一切形式歧视公 约》、《儿童权利公约》、《保护所有 95 移徙工人及其家庭成员权利国际公约》 也规定，国家有义务打击和消除歧视。 其中，仅《儿童权利公约》在禁止的各 项残疾理由中明文提及“残疾”：
经济、社会和文化权利委员会 在第 20 号一般性意见 (2009年 ) 中解释 称，“其他身份”一词包括：
《残疾人权利公约》是让人们在更 为知情的情况下，以更为坚定的姿态与 基于残疾的歧视作斗争的一项新工具。 国家即便尚未批准这项《公约》，但根 据该国批准的其他人权条约，也仍有义 务禁止歧视残疾人。
96《残疾人权利公约》规定，应设立国家机制和机构，负责《公约》在国际和国家层面的实施和监测。
《公约》第三十三条列出的国家实施和监测机制是这个单元的核心。这些机制是：
98《公约》还规定，民间社会，特 别是残疾人及其代表组织，应充分参与本监测程序的所有方面，同样，他们还将按照第四条的规定，充分参与为实施《公约》而进行的政策、方案和法律法规的拟定和施行。
考虑到《公约》缔约国的政府形式及其组织各有不同，涉及协调中心和协调机制的条款可灵活变通，因此，具有很强的适应性。
然而，由于《关于残疾人的世界行动纲领》和《残疾人机会均等标准规贝O等其他国际文书亦呼吁建立类似实体，其实施经验值得我们反思，从而为第三十三条的实施提供前车之鉴。
•若己决定在政府内指定一个总协调 中心，则须考虑以下相关因素：
《关于残疾人权利公约及其任择议定书的议员手册》 12 明确了国家协调中心可能需要承担的任务，具体如下：
100除指定上述机构外，《公约》要 求各国维持、加强、指定或设立一个框 架，以”促进、保护和监测”《公约》 的实施。
缔约国既可选择设立专门的残疾 机制，也可指定现有实体承担该监测职能。另外，第三十三条并未规定国家监测框架须为某一特定组织形式，缔约国 可按照本国政治和组织制度，酌情自由决定其组织结构。
对缔约国而言，应首先考虑它是应该指定(和维持，甚至是加强)现有机制，还是应建立一个全新的框架。在这方面，下列因素尤其与之相关：
此外，国家还必须考虑其国家框架 是否要包括一个或多个机制。部分可选 办法如下：
第三十三条第二款明确规定了框架 和《巴黎原则》之间的联系，表明 了将监测职能分配至一个国家人权 机构的倾向。这完全符合《公约》 规定。
1991年在巴黎举行的国家人权机 构国家讲习班率先起草了与保护和促进 人权的国家机构的地位和运作有关的原 贝IJ，即我们今天所说的《巴黎原则》。
《公约》第三十三天第二款规定， 缔约国在指定或建立促进、保护和监测 《公约》实施的机制时，缔约国应当考虑到这些原则。就《公约》来说，《巴 黎原则》会引发下列问题：
第四条第三款规定，缔约国应确保 在为实施《公约》而拟订和施行立法和 政策时，以及在涉及残疾人权利问题的其他决策过程中，与残疾人及其代表组 织密切协商，使他们积极参与。
105第三十三条第三款规定，民间社会，特别是残疾人及其代表组织，应当 参加并参与监测程序。
此外，在其他许多领域内，也需要促进 与残疾人及其代表组织的协商并使其参 与《公约》的实施和监测。可通过小组 活动，査明更多领域。
除《公约》规定的专门监测安排夕卜，议会，通过行使其监督职能，也在确保尊重残疾人的人权方面发挥着关键 作用。可以倚重的各类议会机制包括：
培训人员不妨考虑査询国家案例 法，找出与残疾有关的案例。培训人员 可先行提供案例摘要，然后鼓励参与者讨论司法机关可借以加强和保护残疾人权利的各类途径。
108在选举这些专家时，缔约国应考虑 《公约》第三十四条明确提及的一系列 问题，其中包括：
最后一条标准一残疾人专家的参加一是《公约》的一项新颖之处，这证实，残疾人往往被排除在影响他们的 决策过程之外。同理，缔约国在提名专 家候选人时，务请适当考虑到第四条第 三款的规定。第四条第三款要求缔约国 在影响残疾人的决策过程(特别是涉及法 110 律和政策决定的决策进程)中，要与残疾人，包括残疾儿童，及其代表组织密切协商，使他们积极参与。虽然该项吁请力度相对较弱一仅务请各国在提名专家候选人是顾及这一点一但它表明， 提名程序不应纯粹是一项政府关切，其他社会各界也可在委员会的成员组成方面发挥作用并与之存在利益关系。
第三十五条第一款规定，”各缔 约国在本公约对其生效后两年内，应当 通过联合国秘书长，向委员会提交一份全面报告，说明为履行本公约规定的义务而采取的措施和在这方面取得的进展。”
各缔约国在提交初次报告后，至少须每四年提交一次后续报告，并在委员会提出要求时另外提交报告。后续报告往往被称为定期报告。此处，补加了委员会另行提出报告要求的可能情况，以 111 便它能就在四年周期之外发生但需要它予以关注的特殊情况作出回应。
本报告周期与所有人权条约所定之 报告周期相似。在此，需要谨记的重要 一点是这是一个周期，不是或至少不应 该是一次性事件，而是一个由下列步骤 组成的一个程序：
虽未严格规定各国在编写报告时必须遵循的方法，但下列步骤与之相关：
报告应符合协调报告准则第24段至 第26段和第29段的要求。
《公约》专要文件的格式应符合协调报告准则第19段至第23段的要求。初次报告不应超过60页，后续《公约》专要文件篇幅则应限制在40页以内。段落应按顺序编号。
委员会的报告准则列明了缔约国应 逐条逐款进行报告的具体问题。
缔约国的下一步是将报告交由委员会审议，以展开建设性对话。在此基础 上，委员会将对该缔约国发表结论性意 见和建议。
除建设性对话外，委员会还讨论根 据《任择议定书》提交的来文，以及其他热门话题，如它向大会提交的报告(如 与当次会议相关)、条约机构的加强、其 工作方法、任何一般性意见的草拟或未来几天一般性讨论的筹备。
其结论性意见谨遵其他条约机构结论性意见的格式。先述及缔约国执 行《公约》的积极方面，后转向”妨碍执行《公约》的因素和困难”和”主要的关注问题和建议”，其中，后者按照 119 意见和相应建议逐条编排，并谨遵报告 的格式，即第一至四条、具体权利和具体义务。
继续以突尼斯为例，有意思的是我 们看到，委员会在问题清单阶段的顾虑 似乎继续存在，而该缔约国的答复不足以消除这些顾虑。在结论性意见(CRPD/ C/TUN/CO/1)中，委员会指出：
结论性意见一经通过，即贴载于人 权高专办官方网站(www.ohchr.org)。
但缔约国在后续行动中起着关键作用。《公约》第三十六条第四款规定：
所以，各国至少应该公布结论性 意见。此外，它们还应设法跟进各项建 议，因为他们还必须在四年之后报告 《公约》的执行情况。
非正式报告不一定会与国家报告 相左，而只是单纯地加以补充或就国家报告中提出的问题提供不同的视角。但是，如果国家报告没有提供最准确或最 新的资料，非正式报告可就此对委员会 进行提醒。
对于非正式报告的结构，尚无特别 要求；但起草者考虑采用的方法应该有助于委员会了解报告如何编辑而成和尽 可能明确地査明民间社会和国家人权机 构希望向委员会提出的问题及可能的解 决方案。
122结成非正式报告编制的国家利益攸关方联盟虽非一项必要条件，但却大有裨益。这样，仅通过向委员会提交一份文件，便可涵盖全国民间社会的各种关切。除此之外：
非正式报告最好能够遵循委员会的 报告准则。假如国家在编制其报告时， 谨遵报告准则，则意味着该报告既符合 委员会惯例，又与国家报告相一致。如 上所述，委员会将《公约》所载权利和 义务分组如下：
报告准则还列出一系列问题，需结 合各标题下各项规定做出答复。
还是关于第五条，关于西班牙实施 情况的非正式报告提出了两套建议。
针对防止歧视的保护并未保护到某 些残疾人这一说法，报告提议，应将重 心放在脆弱性上，而非残疾百分比上。
尽管并非所有建议都符合上述提 议，但它们都能有所帮助。试考虑以下 建议：
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起草者应及时向委员会提交其非正 式报告，以供进行报告全文审议。报告 可通过以下方式进行提交：
127民间社会组织可自行或与当局联 合，通过多种方式来跟进委员会的结论 性意见和建议。例如，它们可以：
委员会可与缔约国开展建设性对话 并发表结论性意见和建议，以便为改进 和加强《公约》的执行工作采取后续行 动。国家人权机构和民间社会组织等其 他有关方面也可以参加该对话。例如， 各残疾人组织委员会可以向委员会提交 非正式报告。非正式报告可能会极具价 130 值，因为它们展现了民间社会关于《公约》实施的视角，从而让委员会更为全面地了解《公约》的实施情况。
《任择议定书》所规定的个人来 文程序与其他国际人权条约的个人来文 程序相类似。它允许声称因某缔约国违 131 反《公约》任意一项规定而受到侵害的个人和个人群体向委员会提起申诉。一开始，有必要指明一些关于《任择议定书》是什么和不是什么的信息，以避免 造成混淆。
来文程序即为所谓的准司法程序。它在很多方面都与申诉的司法审议相类似，但两者之间也存在一些重要差别。
另外，值得一提的是，现己有多份来文提交委员会。然而，其中大部分都因不符合可受理的基本要求(例如，很多来文是在起诉美国，而美国既非《公约》缔约方，亦非《任择议定书》缔约方)，不能登记。
截至目前，委员会共就以下三份来文的案情提出意见：H.M诉瑞典(第3/2011号来文）、Szilvia Nyusti和P6ter Tak&cs诉匈牙利（第1/2010号来文）和Zsolt Bujdos6及其他五人诉匈牙利(；第 4/2011号来文)。 17
提交人称，瑞典侵犯了她根据《残疾人权利公约》第一条(宗旨）、第二条(定义)、第三条(一般原则)、第四条(一般义务)、第五条(平等和不歧视)、第九条(无障碍)、第十条(生命权)、第十四条（自由和人身安全；)、第十九条(独立生活和融入社区）、第二十条(个人行动能力)、第二十五条(健康)、第二十六条(适应训练和康复)和第二十八条(适足的 生活水平和社会保护)规定应该享有的权利。提交人称，缔约国各行政机构和法 133 院的裁定对她存在歧视，因为这些裁定 未考虑她在康复和改善健康方面的平等机会权。她因此声称，她无法享有获得优质生活质量的权利。提交人要求委员会裁定，与根据《规划建筑法》受地方住房委员会保护的公众利益相比，是否应优先考虑她因自身残疾产生的康复和照料需求。
两位提交人称，缔约国侵犯了《公 约》第五条第二和第三款、第九条和第 135 十二条第五款规定他们应该享有的权利。两位提交人指出，在提交人提出 责成OTP履行平等待遇的义务这一请求 后，市政上诉法庭和最高法院没有应其 请求干预他们与OTP之间的长期合同关 系，市政上诉法庭和最高法庭违背了缔 约国对《公约》第五条第二款应尽的义务，该条禁止一切基于残疾的歧视，保 证残疾人获得平等和有效的法律保护， 使其不受基于任何原因的歧视。
委员会认为本来文可以受理，因 为缔约国既没有就他们己用尽国内补救 办法提出反对意见，也没有明确提出诸位提交人可以诉诸的任何补救办法，而 且，诸位提交人己就其根据《公约》第 二十九条和第十二条的规定提起的申诉出具充分证据。 委员会认为，缔约国仅是描述了新立法，并未阐明该制度对诸位提交人有何具体影响，以及在何种程度上尊重他们依据《公约》第二十九条规定应享 有的权利。委员会还发现，诸位提交 人声称，虽然新法己作相应修订，但他们仍被禁止参加投票并被剥夺选举权， 而缔约国未就此作出答复。委员会还 澄清称，第二十九条既未列明任何合理限制，更未允许对任何残疾人群体另作 特殊对待。因此，即便是根据个体化评估作出的限制也构成基于残疾的歧视。 138 委员会认为，对个人能力进行评估在本 质上带有歧视性（因为它专门针对残疾 人)，该措施既不合法，也不相称。关于这一点，委员会回顾了第二十九条的 规定，要求缔约国改革其选举程序，确保智力残疾人能够在与其他平等的基础 上，投下有决定权的一票。最后，委员会回顾称，根据第十二条的规定，缔约 国有责任积极采取必要措施，保障残疾 人切实行使其法律权利能力。
提交人声称，她根据《公民权利和政治权利国际公约》第七条(不受酷刑或残忍的、不人道的或有辱人格的待遇)、第十七条(隐私权)和第十四条第一款(获 140 得公正审讯的权利)所享有的权利。关于 第七条，她声称，法院要求她进行医学 检査的做法是"有辱人格的"，因为这会令受害人产生恐惧、苦恼和自卑感， 贬低其人格。关于第十七条，她声称， 非自愿性医学检査会干涉到她的隐私和人身完整性，并表示，只有在特殊情形下，并出于迫不得己的理由，才能在未 得到本人明确同意的情况下对其进行医学或精神病检査。最后，关于第十四条 第一款，她辩称，法院拒绝在下令让她 接受医学检査前听取她的意见或约见她本人，这侵犯了她获得公正审判的权 利，因为口头听证是适当程序保障的一 个基本要素。
委员会认为，在不经本人同意或违 背本人意愿的情况下，下令对其进行治疗或检査的，构成对其隐私的干涉，而且可能会构成对其尊严和名誉的非法攻击。这类干涉行为若要获得允许，则须满足一定条件，，必须有法律规定， 符合《公约》的条款、目标和宗旨，而且对案情而言，属合理之举。委员会认 为，法院的行动是不合理的，因为这样 的话，提交人必须要接受检査，否则， 就要任凭专家在法院未经审讯提交人的 情况下，根据卷宗拟写意见。委员会认为，这违反了第十七条和第十四条第一款的规定。委员会指出，缔约国有义务 向提交人提供一种有效的补救办法，并 防止类似的侵权事件再次发生。委员会 要求缔约国在180天内提交资料，说明其 141 为落实委员会意见所采取的措施。委员会还要求该国公布委员会的意见。
若要来文成功登记入册，就必须载 明某些问题，委员会就此提供了有益指 南(CRPD/C/5/3/Rev.i;i。相关问题见下文 方框：
第二条规定了可受理的要求。这些要求适用于己登记和委员会审议的来文。如上所述，委员会可以裁断来文不符合可受理的要求，故而没有必要审议其案情。
委员会可以在审议完来文可受理性之后审议案情，或者同步审议。一些条约机构会同时对可受理性和案情进行审议，而其他机构则会先后予以审议。将 可受理性和案情一并进行审议可以节省时间。审议的一般进程可概述如下。
委员会接下来会通过关于来文的决 定或意见。其基础是当事双方提供的书面材料和委员会所确定的《公约》对相 关事实的适用。委员会如有任何意见和 建议，会即行转送有关缔约国和请愿人如有侵权行为，委员会通常会要求缔约 国采取适当的措施，予以补救。在这方 面，委员会尚未形成惯例。但据其他条约机构的经验，这些措施可能仅限于建 147 议缔约国提供"适当补救"，或者可以更加具体，比如，建议审査有关政策或废止有关法律、支付赔偿金或防止侵权行为再次发生。
国家、民间社会和联合国国家工作 队均能在促进《任择议定书》方面发挥 作用并从中受益。特别是，各国可以：
通过促进《任择议定书》获批和倡导落实委员会各项建议，民间社会和残疾人组织在强化《公约》的国际实施工作方面发挥着至关重要的作用。特别是，民间社会可以：
联合国国家工作队可以为各国批准《任择议定书》和落实委员会关于个人来文和调査的提议和建议提供支持。特别是，联合国国家工作队可以：
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